ATTO DI REGOLAZIONE n. 51/2000 del 26 ottobre 2000
Offerte nella licitazione privata conseguente a
proposta del promotore nel project financing
Il Comune di Marciana Marina ha ricevuto una proposta, ai
sensi dellart. 37 bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e successive
modificazioni, dallAssociazione Temporanea dImpresa CPL Concordia, in qualità
di promotore, avente ad oggetto la realizzazione e gestione del servizio di distribuzione
di GPL canalizzato nellabitato comunale.
LAmministrazione, avendo ritenuto la proposta in
questione di pubblico interesse e fattibile sotto i profili indicati dallart. 37 ter
della legge stessa, ha indetto una gara mediante licitazione privata da svolgere con il
criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa per individuare i due migliori
offerenti da ammettere successivamente alla procedura negoziata con il promotore prevista
dallart. 37 quater della legge quadro.
La gara è stata effettuata sulla base del progetto
preliminare presentato dal promotore, ai sensi dellart. 37 quater, comma 1, lett.
a), della predetta legge.
LAmministrazione comunale, a seguito di quanto
disposto dalla Commissione giudicatrice appositamente nominata per lindividuazione
delle migliori offerte pervenute, ha comunicato al Consorzio GST, partecipante alla gara
stessa, la non ammissione alla successiva fase della procedura negoziata in considerazione
del fatto che non sono riconoscibili nellofferta soluzioni tecniche
alternative migliorative della proposta del promotore nelle quali risiede lunico ed
esclusivo scopo voluto dallimpianto normativo di cui allart. 37 bis e segg.
della legge 109/94.
Successivamente, il Consorzio GST ha inviato una
segnalazione a questa Autorità e, nel contempo, ha diffidato lamministrazione
appaltante dal procedere allulteriore fase della negoziazione del contratto con il
promotore richiedendo la riammissione del predetto Consorzio alla procedura di gara. Ciò
perché lesponente ritiene che quanto asserito dalla stazione appaltante contrasta
con lo spirito della disciplina di cui trattasi che non pone in alcun modo lobbligo
per i partecipanti alla licitazione privata di presentare proposte alternative sotto il
profilo progettuale, realizzativo, gestionale ed economico-finanziario. Infatti, il
Consorzio sostiene di aver presentato una proposta del tutto omogenea rispetto a quella
del promotore proprio perché ha ritenuto di poter eseguire il progetto posto a base di
gara a condizioni economicamente più favorevoli per lAmministrazione.
LAutorità ha chiesto al Comune di Marciana Marina
di fornire i chiarimenti e le proprie valutazioni sulla questione, corredate della
documentazione relativa alla procedura di gara.
Dallesame di detta documentazione si è potuto
riscontrare che limpresa esponente è stata esclusa sulla base delle seguenti
valutazioni:
- la gara di cui allart. 37 quater della legge
109/94 e s.m.i. ha come finalità lindividuazione di proposte progettuali,
realizzative, gestionali ed economico-finanziarie alternative a quelle del promotore,
mentre il Consorzio GST ha presentato unofferta assolutamente identica a quella del
promotore, ad eccezione della strutturazione finanziaria e del livello degli indicatori di
convenienza economica;
- il piano economico-finanziario presentato dal
concorrente si limita ad una riproduzione di quello presentato dal promotore, con lunica
differenza del minor contributo richiesto allAmministrazione, fattore questultimo
che potrebbe compromettere la stessa realizzabilità dellopera.
Stante il rilievo che riveste la questione in oggetto ed
il coinvolgimento di molteplici interessi del settore degli appalti pubblici, in
conformità a quanto disposto nel Regolamento sul funzionamento dellAutorità per la
vigilanza sui lavori pubblici, lAutorità stessa ha convocato unaudizione, che
si è tenuta presso la propria sede in data 26 luglio 2000 per discutere i seguenti punti:
- ambito di valutazione dellofferta da parte della
stazione appaltante;
- maggiore economicità e convenienza delle offerte che
vengono presentate dallofferente nella gara di licitazione privata di cui allart.
37 quater della legge 109/94 e successive modifiche ed integrazioni.
Allaudizione hanno partecipato rappresentanti del
Comune di Marciana Marina e del Consorzio GST.
Lamministrazione comunale ha posto in evidenza lopportunità
di ottenere dallAutorità un chiarimento sulle modalità di svolgimento della gara e
sulla funzione del risarcimento che spetta al concorrente non aggiudicatario ai sensi dellart.
37 quater, comma 5, della predetta legge quadro. Per quanto attiene a questultima
questione, infatti, lente appaltante pone in rilievo che nel caso si ritenesse
ammissibile che un concorrente presenti un progetto identico a quello del promotore
potrebbe avere interesse a partecipare alla gara al solo scopo di lucrare il rimborso
previsto dalla norma suindicata. Tale perplessità verrebbe meno solo se si ritenesse che
i partecipanti alla procedura di gara per laffidamento della concessione debbano
presentare soluzioni progettuali diverse da quella del proponente e con essa
confrontabili.
I rappresentanti del Consorzio GST hanno confermato le
considerazioni svolte nellesposto suddetto aggiungendo che le perplessità della
stazione appaltante in merito alla diminuzione del contributo richiesto allamministrazione
sono infondate in quanto detta diminuzione offerta dal Consorzio si basa sulla correttezza
della formulazione del piano economico-finanziario rispetto alle previsioni contenute nel
bando di gara e nella relativa convenzione.
CONSIDERAZIONI DELLAUTORITÀ
Va preliminarmente precisato che l'intervento di questa
Autorità è finalizzato a stabilire l'osservanza della disciplina legislativa e
regolamentare, soprattutto in presenza di norme che possono ingenerare dubbi applicativi
come nella fattispecie in esame, al fine di garantire il rispetto dei principi generali di
cui all'art. 1, comma 1, della legge 109/94 e successive modificazioni.
La prima questione che si pone allesame di questa
Autorità, inerisce al contenuto dellofferta presentata dal concorrente alla
licitazione privata prevista dallart. 37 quater, lettera a), della legge 11 febbraio
1994, n. 109 e successive modificazioni. In particolare, si vuole stabilire se la stessa
possa o debba contenere varianti al progetto posto a base di gara.
E opportuno al riguardo considerare che con la legge
quadro sui lavori pubblici il legislatore non ha provveduto a delineare un istituto
giuridico autonomo ed autosufficiente per il project financing, bensì ha scelto di
introdurre detto sistema di realizzazione delle opere pubbliche innestandolo su quello
proprio della concessione, come risultante dalle modifiche alla legge stessa intervenute
nel corso degli ultimi anni.
Occorre, pertanto, muovere dallesame della
disciplina che il legislatore ha dettato per questultima, in particolare per quanto
attiene alla fase dellaggiudicazione della concessione mediante licitazione privata
con il criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa.
Lart. 20, comma 2, della legge 109/94 e s.m.i.
espressamente prevede che le concessioni di cui allart. 19 sono affidate
mediante licitazione privata, ponendo a base di gara un progetto preliminare corredato,
comunque, anche degli elaborati relativi alle preliminari essenziali indagini geologiche,
geotecniche, idrologiche e sismiche; lofferta ha ad oggetto gli elementi di cui allarticolo
21, comma 2, lett. b), nonché le eventuali proposte di varianti al progetto posto a base
di gara
.
Inoltre, lart. 85, comma 2, del D.P.R. 554/99
prescrive che le amministrazioni aggiudicatici possono prevedere la facoltà per i
concorrenti di inserire nellofferta la proposta di eventuali varianti al progetto
posto a base di gara, indicando quali parti dellopera o del lavoro è possibile
variare e a quali condizioni.
Ladozione del criterio dellofferta
economicamente più vantaggiosa tende a dare allaggiudicazione caratteristiche di
elasticità, contrapponendosi a criteri meramente automatici e stimolando un confronto
concorrenziale fra imprese basato non unicamente sul prezzo migliore, ma sulla
vantaggiosità complessiva dellofferta, combinata alle soluzioni tecniche proposte,
che tenga soprattutto conto del rapporto costo-benefici.
Dalla lettura delle norme anzidette appare inoltre con
chiarezza che, relativamente alla gara per laggiudicazione della concessione, il
legislatore ha ammesso la facoltà per i partecipanti di presentare offerte comprensive di
varianti al progetto preliminare posto a base di gara. Trattasi, comunque, di una mera
facoltà per il concorrente e non di un obbligo come si deduce facilmente dalluso
dei termini possono ed eventuali.
Facoltà peraltro sempre ammessa salvo il caso in cui lamministrazione
espressamente non la escluda, con apposita clausola del bando, qualora abbia interesse a
che lopera sia realizzata esclusivamente con le caratteristiche previste dal
progetto preliminare posto a base di gara.
Preso atto, quindi, che modifiche al progetto preliminare
possono essere presentate nella procedura di licitazione privata in relazione alle
concessioni, occorre ora esaminare come operi detta facoltà nel caso dello speciale
procedimento di affidamento della concessione di cui allart. 37 quater della legge
109/94 e s.m.i..
Occorre in primo luogo osservare che, ai sensi degli artt.
37 bis e segg. della legge quadro, esaurita la fase della presentazione della proposta da
parte del o dei promotori e dellindividuazione di quella ritenuta di pubblico
interesse da parte dellAmministrazione, si apre la fase negoziale che ha ad oggetto
laffidamento della concessione, comprensiva della progettazione definitiva, della
progettazione esecutiva, dellesecuzione e della gestione dellopera oggetto
della proposta stessa.
A tal fine, lart. 37 quater, comma 1, lett. a),
della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni espressamente prevede che
le amministrazioni al fine di aggiudicare mediante procedura negoziata la relativa
concessione di cui allarticolo 19, comma 2, della stessa legge, procedono per ogni
proposta ritenuta di pubblico interesse ad indire una gara da svolgere con il
criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa di cui allart. 21, comma
2, lett. b), ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore,
eventualmente modificato sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse,
nonché il valore degli elementi necessari per la determinazione dellofferta
economicamente più vantaggiosa nelle misure previste dal piano economico-finanziario
presentato dal promotore.
Lo stesso articolo alla lettera b) prevede, inoltre, che
la concessione si aggiudica mediante una procedura negoziata da svolgere fra il
promotore ed i soggetti presentatori delle due migliori offerte nella gara di cui alla
lettera a),; nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto la procedura
negoziata si svolge tra il promotore e questo unico soggetto.
Appare del tutto evidente che il collegamento tra project
financing e concessione è stato enfatizzato in via diretta dalle disposizioni in commento
prevedendo una speciale procedura per laffidamento della concessione nellipotesi
in cui la realizzazione dellopera sia proposta da un promotore. In particolare il
procedimento di selezione mediante licitazione privata con il criterio dellofferta
economicamente più vantaggiosa dei due concorrenti da invitare successivamente alla
procedura negoziata richiama lo stesso strumento concorsuale individuato per laggiudicazione
della concessione dallart. 20, comma 2, sopra richiamato.
Va, tuttavia, opportunamente sottolineato che il
procedimento di affidamento della concessione nelle operazioni di project financing si
snoda attraverso due fasi distinte: la prima è costituita da una licitazione privata
secondo il criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa; la seconda da una
procedura negoziata tra il promotore e i due soggetti che hanno presentato le due migliori
offerte nella licitazione privata suindicata.
Diverso è quindi il momento dellaggiudicazione
della concessione che, relativamente alle operazioni in project financing, a iniziativa di
promotore avviene solo al termine della procedura negoziata. E diversa è anche la
funzione della procedura di licitazione privata che, sempre nei procedimenti su iniziativa
del promotore, è utilizzata dallAmministrazione al solo scopo di selezionare le
offerte che potranno confrontarsi con quella del promotore nella futura procedura
negoziata.
Tenuto conto delle suesposte differenze esistenti tra le
due forme di licitazione privata previste per le procedure ad iniziativa della pubblica
amministrazione e per quelle ad iniziativa dei privati, si tratta ora di esaminare in
relazione a questultima quale possa essere il contenuto dellofferta del
concorrente alla licitazione privata.
Dovrà stabilirsi, quindi, sia in relazione al
subprocedimento della gara che a quello della procedura negoziata, se le offerte debbano o
possano diversificarsi dalla proposta del promotore soltanto per quanto attiene lofferta
economica (prezzo richiesto o prezzo che il concorrente è disposto a corrispondere, ex
art. 87, c.1 lett. a), e b)), o se possano differenziarsi anche sotto altri profili, quali
lintera organizzazione della gestione, sul presupposto di un diverso piano
finanziario o, addirittura, relativamente allo stesso progetto posto a base di gara.
Bisogna innanzi tutto ricordare che il progetto proposto
dal promotore è stato fatto proprio dallamministrazione a seguito del procedimento
di valutazione di cui allart. 37 ter della legge quadro, che può anche aver imposto
modifiche al progetto inizialmente proposto.
Non essendo la fase della licitazione privata di cui
trattasi, come sopra ricordato, finalizzata alla scelta dellaggiudicatario finale,
ma unicamente a selezionare le due migliori offerte economicamente più vantaggiose al
fine successivamente di porre in essere la fase della procedura negoziata fra le stesse ed
il promotore, si potrebbe ritenere che, sulla base dei principi generali relativi al
sistema della licitazione privata stessa, è da ritenersi legittima lofferta di un
concorrente che formuli unicamente proposte economiche migliorative rispetto a quella del
promotore.
Inoltre, nel caso in cui il concorrente modifichi lorganizzazione
della gestione in relazione allopera da realizzare, con ciò modificando il valore
degli elementi per la determinazione dellofferta economicamente più vantaggiosa
posti a base della gara, sarà necessario, come stabilito dallatto di regolazione n.
34/2000 di questa Autorità, che esso presenti un piano economico-finanziario asseverato
da un istituto di credito in quanto lattività di asseveramento è volta ad
assicurare in primo luogo la coerenza del piano economico-finanziario in relazione agli
elementi di cui allart. 85, comma 1, del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554.
Per quanto attiene poi alla possibilità di proporre
varianti progettuali occorre operare una distinzione tra le due fasi in cui si articola il
procedimento in esame.
Se si ammettesse nella fase della licitazione privata che
i singoli partecipanti possano introdurre modifiche progettuali, si potrebbe finire per
snaturare il progetto posto a base di gara o comunque per non renderlo comparabile con
quello originario. Ciò, invece, risulta possibile nella fase della procedura negoziata
dove il progetto del promotore viene messo a confronto con quelli dei concorrenti
selezionati precedentemente, mediante lapertura di un dialogo competitivo multiplo e
flessibile, non limitato dalla struttura formalmente più rigida della licitazione
privata.
In conclusione, è da ritenersi che non vi sia alcun
obbligo per i partecipanti alla licitazione privata di presentare unofferta
contenente varianti al progetto posto a base di gara, ma che la possibilità di varianti
sia una facoltà attribuita agli stessi dalla legge e dal regolamento attuativo,
esercitabile nella fase della procedura negoziata anche relativamente alla sola
individuazione del prezzo richiesto od offerto ai sensi dellart. 81, co. 1 lett. a),
e b) del D.P.R. n. 554 citato.
Altra questione di particolare interesse, infine, appare
quella relativa al meccanismo previsto dal legislatore per il rimborso per le spese
sostenute dal promotore o dai concorrenti nel caso in cui uno di essi non risulti
aggiudicatario.
Detto meccanismo ha lo scopo di incentivare la promozione
di opere pubbliche nei soggetti privati.
Tuttavia, appare opportuno sottolineare che, se per quanto
riguarda il caso del promotore che non risulti aggiudicatario, il meccanismo di rimborso
previsto dallart. 37 quater trova il proprio fondamento negli oneri che sicuramente
il promotore stesso avrà sostenuto per la elaborazione della proposta, non altrettanto
chiaro risulta lo spirito della norma quando disciplina lipotesi del promotore che
risulti aggiudicatario.
Infatti, in questultimo caso è previsto che esso
debba versare al primo e al secondo in graduatoria della licitazione privata le spese
sostenute per la predisposizione della proposta e nelle misure rispettivamente del 60% e
del 40%. Ora, da un lato, il rimborso di cui trattasi potrebbe essere ben superiore
rispetto alle spese sostenute che non sono ovviamente in nessun modo equiparabili a quelle
del promotore, poiché non comprendenti gli oneri di promozione dellopera; dallaltro,
può apparire anomalo che, nel caso di aggiudicazione ad altro concorrente, la legge abbia
previsto unicamente un rimborso per il promotore, nulla spettando al secondo
concorrente individuato nella licitazione privata.
Una ratio della norma, peraltro, va individuata nello
scopo di incentivare la massima partecipazione alle procedure in project financing di
concorrenti diversi dal promotore, al fine di instaurare con questultimo un
confronto concorrenziale dal cui esito lamministrazione, e quindi la collettività,
può ricavare utile beneficio. Confronto concorrenziale effettivo rispetto alla proposta
del promotore, che è incentivato proprio dalla natura, ritenuta penalizzante, del secondo
classificato.
In ogni caso, trattandosi di un meccanismo di rimborso
automatico, cioè senza alcun vaglio delle spese sostenute da parte dei concorrenti, esso
opera a prescindere dal fatto che i concorrenti abbiano o meno presentato nella propria
offerta varianti progettuali.
CONCLUSIONI
Sulla base delle suesposte considerazioni, il Consiglio
dellAutorità delibera:
I partecipanti alla licitazione privata indetta sulla base
della proposta del promotore (art. 37 quater, comma 1, lett. a), della legge 11 febbraio
1994, n. 109 e successive modificazioni) non sono tenuti nellofferta a proporre
varianti al progetto del promotore stesso posto a base di gara.
Ne segue che anche il rimborso della spesa che non spetta
automaticamente a tutti i partecipanti alla gara non dipende dalla introduzione di
varianti progettuali, ma spetta senza che occorra alcun vaglio delle spese effettivamente
sostenute.
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