Autorita'
per la vigilanza sui lavori pubblici
DETERMINAZIONE
n. 16/2002 del
16 luglio 2002
Modalità di applicazione del criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa per gli appalti di servizi in materia di architettura,
ingegneria ed altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC
(classificazione comune dei prodotti) n. 867, contenuta nell’allegato
1 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, di importo pari o
superiore alla soglia comunitaria.
Considerato
in fatto
Sono state richieste all’Autorità
chiarimenti in ordine alle modalità di applicazione del criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel caso di gare
per l’affidamento di servizi in materia di architettura, ingegneria ed
altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC
(classificazione comune dei prodotti) n. 867, contenuta
nell’allegato 1 del decreto legislativo 17 marzo 1995 n. 157, di
importo superiore alla soglia comunitaria, dopo che la legge 1 marzo
2002, n. 39 (legge comunitaria 2002) ha abrogato il d.P.C.M. 27
febbraio 1997 n. 116 (noto come decreto Karrer).
L’articolo 53 della suddetta legge 39/2002 prevede, infatti, al primo
comma che i parametri di ponderazione e valutazione previsti
dall’articolo 23, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 157, volti a garantire, nel caso di impiego del criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il corretto
rapporto prezzo-qualità in relazione al servizio da affidare,
siano stabiliti dalle singole stazioni appaltanti in sede di bando di
gara o di lettera di invito ed al secondo comma la esplicita abrogazione
del suddetto decreto 116/97.
In
sede di approvazione della legge la Camera dei deputati ha approvato un
ordine del giorno con il quale si esprime parere che, nel caso di
appalti di servizi di natura tecnica, gli elementi di valutazione delle
offerte debbano essere:
a)
le caratteristiche qualitative dell’offerta ricavabili dalla
documentazione relativa ad almeno un progetto analogo (con un massimo di
tre) a quello da affidare, scelto dall’offerente, limitatamente a tre
schede in formato A3 per ogni progetto;
b)
caratteristiche metodologiche e tecniche dell’offerta desunte
dalla relazione di offerta;
c)
ribasso percentuale indicato nell’offerta economica;
d)
servizio successivo alla vendita;
e)
assistenza tecnica.
Le
richieste di chiarimenti fanno ritenere che vi sono incertezze
interpretative e difficoltà operative, in particolare per il fatto che
sono venute meno le disposizioni contenute nel suddetto decreto 116/97
che per quasi cinque anni sono state applicate e con risultati in larga
misura positivi. Data l’importanza che hanno nel settore dei lavori
pubblici le gare per l’affidamento di servizi di natura tecnica
l’Autorità riconosce che vi è l’esigenza di ridurre le suddette
incertezze e difficoltà operative. A tal fine l’Autorità ritiene
necessario contribuire alla formazione di regole di comportamento delle
stazioni appaltanti, regole che a fronte della discrezionalità
introdotta con la legge 39/2002, hanno valore di linee guida cui i
suddetti soggetti possono far riferimento nei singoli casi di rispettiva
competenza.
Considerato
in diritto
L’articolo 36 della direttiva 92/50/CEE del Consiglio del 18
giugno 1992 (Procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi) prevede come
criterio di aggiudicazione, oltre a quello del prezzo più basso,
anche quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La
disposizione è stata recepita nell’articolo 23 del decreto
legislativo 17 marzo 1995 n. 157.
Come noto le tariffe dei tecnici (architetti, ingegneri,
geometri, periti industriali, geologi ecc.) sono minimi inderogabili
e, di conseguenza, l’aggiudicazione degli appalti di servizi di
architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui alla categoria
12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n. 867,
contenuta nell’allegato I A della suddetta direttiva 92/50/CEE,
qualunque sia l’importo, non può che avvenire in base al criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Di qui la grande
importanza sul piano operativo delle disposizioni in ordine alle modalità
di applicazione di tale criterio.
Preliminarmente si ricorda che
tale criterio fu introdotto nella nostra legislazione per la prima volta
con la legge 8 agosto 1977, n. 584 che recepiva la direttiva 305/71/CEE
del Consiglio del 26 luglio 1971, prima direttiva comunitaria in materia
di lavori pubblici. Il criterio prevede che l’aggiudicazione avvenga
sulla base di un insieme di elementi di valutazione quali, per esempio,
il prezzo, il valore tecnico dell’offerta, il termine di esecuzione,
il costo di utilizzazione, il rendimento ecc. Oggi esso è recepito,
oltre che nella direttiva in materia di lavori, anche nelle direttive in
materia di forniture e servizi.
Questo criterio è caratterizzato da aspetti teorici e applicativi molto
complessi ed ha avuto una disciplina legislativa variabile nel tempo. Il
legislatore ha colto l’essenza del problema soltanto con la legge 11
febbraio 1994 n. 109 e successive modificazioni. In quella occasione ha,
infatti, previsto all’articolo 21, comma 3, che il regolamento
generale della legge dovesse definire opportuni metodi che consentissero
di individuare con un unico parametro finale l’offerta
economicamente più vantaggiosa. Metodi che sono stati poi indicati
negli allegati A, B, C, D, E ed F del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e
successive modificazioni. Nello stesso modo nel citato decreto
legislativo 157/95, prima della approvazione della legge 39/2002, era
prevista all’articolo 23, comma 6, l’emanazione, su proposta dei
Ministri competenti per i diversi settori, di appositi decreti del
presidente del Consiglio dei Ministri, per stabilire, in relazione alla
natura del servizio, i parametri di valutazione e di ponderazione degli
elementi da considerare ai fini della valutazione dell’offerta, volti
a garantire un corretto rapporto prezzo-qualità. Ed in relazione
a tale disposizione fu, poi, dato adempimento, per il settore dei lavori
pubblici, approvando il suddetto decreto 116/97.
La problematica dell’offerta economicamente più vantaggiosa è
inquadrabile nel tema generale della valutazione di beni e servizi
caratterizzati da diversificati attributi. Negli ultimi tempi, anche per
effetto dello sviluppo delle tecniche di valutazione di impatto
ambientale, sono stati studiati nuovi e sempre più affinati metodi multicriteri
e multiobiettivi che
rappresentano, in parte, anche un superamento dell’analisi
costi-benefici. Tutte queste tecniche partono dal presupposto che
gli attributi di un bene o di un servizio (per esempio prezzo e qualità)
sono fra di loro interdipendenti, e non sempre comparabili in base ad
una medesima unità di misura e che, quindi, è necessario esplicitare ex
ante il peso relativo che il decisore intende assegnare nella
valutazione a ciascuno degli attributi. E’ da ritenere, pertanto, che
fra più beni o più servizi è da considerare il miglior bene o il
miglior servizio quello che raggiunge il miglior compromesso fra i
diversi attributi in quanto non è mai possibile raggiungere un ottimale
contemporaneo loro perseguimento. Peraltro non esiste sul piano
scientifico un metodo di univoca accettazione che sia idoneo a
individuare quale fra più beni o più servizi sia da ritenersi migliore.
Di qui la necessità di indicare in sede di bando o di lettera di
invito, oltre ai pesi degli attributi, anche quale metodo sarà
impiegato per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’abrogato d.P.C.M. 116/97 prevedeva l’applicazione del metodo
denominato della somma pesata
o aggregativo-compensatore.
Il d.P.R. 554/99 e s. m., oltre a tale metodo, ne indica altri (quali
l’electre, l’analityc hierarchy process (AHP), l’evamix, il
technique for order preference by similiraty to idel solution (TOPSIS))
che sono ritenuti più corretti sul piano scientifico ma di applicazione
più complessa.
L’abrogazione del suddetto decreto 116/97 è stata disposta perché la
Commissione Europea aveva riscontrato profili di contrasto con il
diritto comunitario ed in particolare con la direttiva 92/50/CEE del
Consiglio del 18 giugno 1992.
Venute, quindi, meno le disposizioni del decreto 116/97, al fine di
suggerire criteri sulle possibili modalità di determinazione dell’offerta
economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi di
architettura, ingegneria ed di altri servizi tecnici di importo
superiore alla soglia comunitaria, è opportuno indicare i profili di
contrasto che la Commissione Europea aveva evidenziato tra disposzioni
dell’abrogato decreto 116/97 e il diritto comunitario. Tali profili
erano costituiti da:
a)
la violazione dell’articolo 44, paragrafo 2, della direttiva
92/50/CEE in quanto il decreto 116/97 non era stato oggetto di specifica
comunicazione alla Commissione Europea;
b)
la violazione degli articoli 23, 32 e 36 della direttiva
92/50/CEE in quanto l’articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto
116/97, nello stabilire i criteri di individuazione del merito
tecnico del concorrente, faceva riferimento agli elementi di cui
all’articolo 14 del decreto legislativo 157/95 e, quindi, ad elementi
da utilizzare nella fase di selezione dei concorrenti;
c)
la violazione degli stessi articoli della direttiva 92/50/CEE in
quanto l’articolo 1, comma 1, lettera c), del decreto 116/97
prevedeva, tra gli elementi di valutazione delle offerte, la
certificazione di qualità elemento proprio del procedimento di
selezione dei concorrenti;
d)
la violazione dell’articolo 36, comma 2, della direttiva
92/50/CEE in quanto l’articolo 3, comma 2, del decreto 116/97,
consentiva alla commissione giudicatrice di suddividere gli elementi di
valutazione in sub-elementi e, pertanto, in contrasto con il principio
di trasparenza.
I rilievi, pertanto, non riguardavano né il metodo (aggregativo-compensatore
o della somma pesata) previsto dal decreto 116/97 per la valutazione
dell’offerta, né la previsione contenuta nel decreto di limiti (forcella)
per i pesi da assegnare agli elementi di valutazione, né le formule
previste dal decreto per determinare i coefficienti cui moltiplicare i
pesi degli elementi di valutazione di natura quantitativa (quali
il prezzo ed il termine di consegna) e né il procedimento del
cosiddetto confronto a coppie
previsto dal decreto per la determinazione dei coefficienti cui
moltiplicare gli elementi di valutazione di natura qualitativa (quali
il merito tecnico, le caratteristiche qualitative, metodologiche e
tecniche ricavate dalla relazione di offerta, l’assistenza tecnica).
Queste disposizioni del decreto possono, quindi, essere ritenute valide
ed applicabili dalle stazioni appaltanti. L’abrogazione del decreto
116/97 comporta, peraltro, la necessità che, qualora in questi sensi si
indirizzi la scelta delle stazioni appaltanti, ne debba essere fatta
espressa indicazione nel bando che, come è noto, costituisce la lex
specialis della gara.
Si aggiunge che sul tema del merito
tecnico e dell’offerta economicamente più vantaggiosa
nonché delle fasi del procedimento per l’affidamento dei
servizi di natura tecnica l’Autorità si è espressa con tre
determinazioni (n. 9 del 8
novembre 1999, n. 10 del 17 novembre1999
e n. 17 del 5 aprile 2000) che ugualmente possono essere di
guida per una corretta predisposizione dei bandi di gara.
La prima determinazione si riferisce a gara di importo inferiore alla
soglia comunitaria ma l’Autorità in essa esprime il proprio avviso
sul tema generale dei procedimenti di gara per l’affidamento dei
servizi tecnici di qualsiasi importo, nel senso che in tali procedure è
cogente la previsione di due distinti momenti: quello della valutazione
dei requisiti di partecipazione e quello di valutazione delle offerte.
In particolare:
a)
il merito tecnico da
esaminare nella fase di qualificazione deve avere ad oggetto
elementi che “necessitano alla
stazione appaltante per effettuare una valutazione circa l’idoneità
del progettista a concorrere all’affidamento anche sulla base
dell’esperienza professionale pregressa. Detta valutazione viene
effettuata sulla base di elementi meramente quantitativi consistendo
nell’accertamento dell’importo dei lavori appartenenti alle stesse
classi e categorie dell’opera oggetto dell’incarico eseguiti in
periodo anteriore alla data del bando.”
b)
il merito tecnico da
esaminare nella fase di valutazione dell’offerta “dovrà
intendersi non con riferimento
ad aspetti quantitativi, bensì con riguardo alle caratteristiche
qualitative di progetti in precedenza redatti e presentati che
l’offerente ritiene rappresentativi della propria capacità
progettuale e affini all’opera da progettare.”;
c)
il merito tecnico
da esaminare nella fase di valutazione dell’offerta deve
essere inteso come un “indice di qualità” desunto,
“dalla documentazione relativa a non più di tre progetti redatti dal
concorrente e concernente lavori affini a quello oggetto delle
prestazioni richieste”, e che può “formare oggetto di
valutazione dell’offerta stessa solo in quanto indicativo delle
capacità professionali e tecniche necessarie a svolgere lo specifico
incarico”.
Ad
avviso dell’Autorità, pertanto il merito
tecnico ha una funzione diversa nelle due fasi del procedimento di
affidamento dei servizi di natura tecnica.
Tale valutazione è stata confermata nella determinazione n. 17/2000
nella quale l’Autorità ha ritenuto non corretta la procedura seguita
da una stazione appaltante che aveva aggiudicato la commessa sommando i
punteggi conseguiti dai concorrenti nella fase di qualificazione e nella
fase di valutazione delle offerte.
La determinazione n. 10/99 riguardava, invece, bandi di gara per
l’affidamento di servizi di assistenza tecnica, monitoraggio e
diffusione di programmi di riqualificazione urbana. Si trattava, quindi,
di attività rientranti sia nella categoria 11 e sia nella categoria 12
dell’allegato 1 del decreto legislativo 157/95 e, pertanto,
legittimamente non erano state applicate le disposizioni del decreto
116/97. Nella determinazione l’Autorità rilevava, però, che l’aver
previsto, per quanto riguardava l’offerta economica (per la quale
il bando prevedeva 20 punti), una formula per l’assegnazione del
relativo punteggio del tutto diversa da quella del citato decreto
116/97, comportava che l’affidamento sarebbe avvenuto “solo sulla
base della valutazione, molto discrezionale, dell’offerta tecnica per
cui sono assegnati 80 punti”. L’Autorità concludeva il proprio
avviso affermando che “i criteri per la valutazione dell’offerta
economicamente più vantaggiosa non devono, in nessun caso, vanificare i
principi della trasparenza e della concorrenza, come avviene nei casi di
distribuzione del punteggio che comporti un rilevante squilibrio nella
connessa assegnazione, si da rendere decisivo uno solo degli elementi
prescelti per la valutazione”.
Deve essere anche tenuto
presente che né i rilievi della Commissione Europea e né la legge
39/2002 hanno riguardato i requisiti che devono possedere i concorrenti
ad una gara di appalto di servizi di natura tecnica di importo superiore
alla soglia comunitaria ed i criteri da impiegare, nel caso della
licitazione privata, per la scelta dei concorrenti da invitare a
presentate l’offerta. Sono, quindi, pienamente vigenti le disposizioni
previste dagli articoli 66 e 67 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554.
Al riguardo da ultimo
l’Autorità con delibera del 27 febbraio 2002 ha specificato che i
requisiti di cui all’articolo 63, comma 1, lettera o), del d.P.R.
554/1999 (tali importi devono essere stabiliti fra tre e cinque volte
l’importo globale stimato dell’intervento cui si riferiscono i
servizi da affidare), all’articolo 66, comma 1, lettera b), del
d.P.R. 554/1999 e s. m. (importo
globale per ogni classe e categorie variabile tra 2 e 4 volte
l’importo stimato dei lavori da progettare) e all’articolo 66,
comma 1, lettera c), del d.P.R. 554/1999 e s. m. (importo
totale non inferiore ad un valore compreso fra o,40 e 0,80 volte
l’importo stimato dei lavori da progettare) devono riferirsi
all’importo stimato delle singole categorie e classi da progettare
e non all’importo stimato complessivo di tutte le categorie e
classi da progettare.
Inoltre può aggiungersi che l’indicazione contenuta nell’allegato F
(numero di servizi di cui
all’articolo 66, comma 1, lettere c) e d) - per evidenti ragioni
di coerenza con le disposizioni dell’articolo 66, comma 1, lettere c)
e d), del d.P.R. 554/1999 e s. m. che riguardano gli importi dei lavori
cui si riferiscono i servizi - deve intendersi riferita agli importi e
non al numero dei servizi espletati.
Va anche ricordato che l’Autorità con delibera n. 167 del 12 giugno
2002 ha avuto occasione di precisare che, ai sensi di quanto disposto
dall’articolo 6, comma 8, della legge 18 novembre 1998, n. 415, nel
caso di nuove società di professionisti e di ingegneria (articolo
17, commi 6, lettere a) e b) della legge 11 febbraio 1994 , n. 109 e
successive modificazioni) queste, per tre anni dalla loro
costituzione, possono documentare i suddetti requisiti, oltre che
con quelli da esse stesse posseduti, anche con quelli dei loro soci (qualora
società di professionisti) e con quelli dei professionisti,
dipendenti a tempo indeterminato della nuova società, che abbiano la
qualifica di dirigente o che svolgano funzioni di collaboratore
coordinato e continuativo (qualora si tratti di società di
ingegneria). La disposizione ha la finalità di consentire a nuovi
soggetti che, in quanto nuovi, non posseggono sufficienti requisiti, di
partecipare alle gare ed è simile a quella prevista per le imprese di
costruzioni che, ai sensi dell’articolo 18, comma 14, del d.P.R. 25
gennaio 2000, n. 34, possono utilizzare per la loro qualificazione i
requisiti che i loro direttori tecnici hanno acquisito in precedenti
attività.
Sulla
base delle suddette considerazioni si indicano i criteri per la
redazione di clausole dei bandi di gara per
l’affidamento dei servizi di architettura, ingegneria e di
altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC (classificazione
comune dei prodotti) n. 867, contenuta nell’allegato 1 del decreto
157/95, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, che diano
certezze, trasparenza e assicurino parità di trattamento ai
concorrenti:
a)
i requisiti di partecipazione dei concorrenti sono da precisare
nel rispetto delle prescrizioni di cui all’articolo 66 del d.P.R. 21
dicembre 1999, n. 554;
b)
nel caso che la gara si svolga con la procedura della licitazione
privata, la scelta dei soggetti da invitare a presentare l’offerta
deve essere regolata dalle disposizioni di cui all’articolo 67 del
d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554;
c)
al fine di evitare contestazioni in sede di svolgimento delle
gare valgono, con riferimento agli articoli 66, 67 e allegato F del
d.P.R. 554/1999, specifiche prescrizioni del bando da formulare nei
sensi indicati nei considerati in diritto;
d)
gli elementi per la valutazione dell’offerta economicamente
più vantaggiosa ed i relativi pesi, possono essere quelli previsti
dall’abrogato d.P.C.M. 27 febbraio 1997, n. 116 (merito tecnico,
caratteristiche qualitative, metodologiche e tecniche ricavate dalla
relazione di offerta, prezzo, termine di consegna, servizio successivo
all’effettuazione della prestazione) opportunamente depurati degli
aspetti ritenuti contrastanti con il diritto comunitario. A titolo di
esempio si indica per quanto riguarda il merito
tecnico, la possibile previsione che questo sia valutato con il confronto
a coppie, ma sulla base di elementi non presi in esame nella fase di
qualificazione e, cioè, sulla base di un determinato numero massimo di
servizi (preferibilmente tre)
- ritenuti dal concorrente rappresentativi della sua professionalità e,
quindi, della qualità della prestazione che costituisce oggetto
dell’offerta - documentati da un numero massimo di elaborati
descrittivi, grafici e fotografici di dimensioni predeterminate;
e)
le formule ed i metodi per la determinazione dell’offerta
economicamente più vantaggiosa possono essere quelli (aggregativo-compensatore,
confronto a coppie), previsti
dall’abrogato d.P.C.M. 27 febbraio 1997, n. 116, indicando nel bando
tali metodi con riferimento agli allegati A (metodo
del confronto a coppie) e B (metodo
aggregativo-compensatore) del d.P.R. 554/1999, nonché quelli
previsti dal d.P.R. 554/1999 con l’estendere cioè, le regole
stabilite per le gare di importo compreso tra euro 40.000 e la soglia
comunitaria, alle gare di importo pari o superiore alla soglia
comunitaria.
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