Autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici

ATTO DI SEGNALAZIONE AL GOVERNO E AL PARLAMENTO

Art. 4, comma 4, lett. d) legge 109/94

 “Disposizioni di cui all’art.30, comma 2 bis, della L.11/2/1994, n.109 in materia di polizze assicurative volte a garantire il mancato o l’inesatto adempimento da parte delle ditte appaltatrici e le questioni concernenti la loro operatività in assenza degli schemi-tipo di polizze assicurative da approvarsi con decreto dei Ministri dei Lavori Pubblici e dell’Industria”.

 ANALISI DELLA QUESTIONE

Sono giunte a questa Autorità alcune segnalazioni da parte di stazioni appaltanti sulla questione relativa agli adempimenti, da parte delle compagnie assicuratrici, delle polizze assicurative volte a garantire, ai sensi dell’art. 30, comma 2, della L.109/94, gli oneri per il mancato od inesatto adempimento di un lavoro pubblico da parte della ditta appaltatrice.

L’art. 30, comma 2 bis, della L. 109/94, introdotto dalla L. 415/98, ha disposto sul punto che tali polizze assicurative dovranno prevedere espressamente “la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale” e la loro operatività “a semplice richiesta scritta della stazione appaltante”.

L’art. 3, comma 6, lett. t) della L. 109/94, ha poi previsto la definizione, con il regolamento attuativo, delle modalità di attuazione di tali obblighi assicurativi, delle condizioni generali e particolari delle polizze e dei massimali garantiti, nonché in particolare delle modalità di costituzione delle succitate garanzie fidejussorie.

Detto regolamento, come noto, è entrato in vigore il 28.7.2000 e, in virtù delle disposizioni ivi contenute, si può ritenere che abbia dettato una disciplina particolareggiata della materia.

L’art. 9, comma 59, della L. 415/98, unitamente all’art. 107, ultimo comma, del predetto regolamento, hanno altresì disposto che le fidejussioni di cui trattasi dovranno essere conformi a schemi-tipo da emanarsi con provvedimento di concerto tra il Ministro dell’Industria e quello dei Lavori Pubblici.

E’ accaduto che, stante il vuoto normativo tuttora vigente in ordine ai predetti schemi-tipo, numerose compagnie assicuratrici hanno predisposto delle condizioni generali di contratto in cui sono riportate delle clausole che, per la loro formulazione generica e comunque meno restrittiva di quanto disposto dal citato art. 30 della L. 109/94, lasciano spazio all’applicazione del dettato normativo degli artt. 1944 e 1945 del c.c..

La prima norma, che regolamenta i rapporti tra fidejussore e debitore principale, dispone che “il fidejussore è obbligato in solido col debitore principale al pagamento del debito. Le parti, però, possono convenire che il fidejussore non sia tenuto a pagare prima dell’escussione del debitore principale”.

L’art.1945, che disciplina i rapporti tra fidejussore e creditore, prescrive che il garante può opporre a quest’ultimo tutte le eccezioni che spettano al debitore principale, salvo quelle derivanti dall’incapacità.

L’art. 30, comma 2 bis, della L. 109/94, invece, in aderenza all’intento del legislatore che vuole garantire, in materia di lavori pubblici, una procedura volta all’efficienza e alla tempestività, ha inteso dare formale riconoscimento al c.d. “contratto autonomo di garanzia”, ossia a quel contratto con cui il garante, a differenza di quanto indicato negli artt. 1944 e 1945 c.c., si obbliga ad eseguire la prestazione senza opporre eccezioni attinenti alla vicenda del rapporto contrattuale. Tale forma contrattuale è stata da tempo peraltro riconosciuta legittima da parte della giurisprudenza della Suprema Corte, in ossequio al principio di autonomia negoziale di cui all’art. 1922, 2° comma, cod. civ.

L’antinomia delle predette disposizioni normative e la mancata emanazione, a tutt’oggi, degli schemi di polizza-tipo indicati dall’art. 107 del D.P.R. 554/99 e dell’art. 9, comma 59, della L. 415/98, recano problemi di diritto transitorio.

Ci si pone cioè la questione se, in attesa dell’approvazione degli schemi-tipo, i contratti di assicurazione fidejussoria stipulati nell’ambito del settore dei lavori pubblici rimangono o meno vincolati all’assetto contrattuale così come definito dalle parti.

Stante il rilievo che investe la questione in esame, in conformità a quanto disposto nel regolamento sul funzionamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, secondo il quale le valutazioni dei problemi vanno condotte in base agli apporti delle amministrazioni ed enti rappresentativi di apparati e interessi del settore dei lavori pubblici, l’Autorità stessa ha convocato un’audizione, che si è tenuta presso la propria sede in data 9.11.2000.

Alla convocazione è stato allegato un documento base predisposto dall’Autorità, composto da: a) una relazione, riferita ad una singola fattispecie emblematica della questione; b) un appunto nel quale veniva prospettato il quadro complessivo del problema; c) una lettera indirizzata all’ISVAP, in cui si chiedeva se il medesimo istituto avesse, in relazione ai propri poteri di vigilanza, prodotto determinazioni, atti di indirizzo o pareri circa l’argomento in esame; d) nota di risposta dell’ISVAP.

Nel documento base veniva posto il seguente problema: definire se per tutti i contratti di assicurazione stipulati ai sensi dell’art. 30 della L. 109/94, anteriormente o meno alla data di entrata in vigore del regolamento attuativo (28.7.2000), in assenza dell’approvazione degli schemi-tipo di polizza di cui agli artt. 107, u.c. del medesimo regolamento e 9, comma 59, della L. 415/98, possa ritenersi prevalente l’assetto contrattuale così come fissato dalle parti.

I partecipanti all’audizione, oltre a esprimere verbalmente la propria opinione, hanno presentato memorie scritte contenenti le rispettive valutazioni sulla questione in discussione.Tutti costoro hanno espresso il medesimo orientamento, che è poi quello evidenziato dall’ISVAP nella nota di risposta facente parte del documento base, e cioè che nel corso del predetto periodo temporale le parti possano regolare i propri rapporti sia mantenendo la disciplina di cui agli artt. 1944 e 1945 c.c. che derogandovi, attraverso la stipula di un contratto autonomo di garanzia.

La previsione dell’art. 30, comma 2 bis, della L. 109/94, sarebbe quindi da intendersi vincolante solo dal momento della realizzazione del regime assicurativo definito dalla legge primaria e dalla normativa secondaria, e, quindi, dall’adozione del regolamento e dalla approvazione degli schemi di polizza-tipo.

CONSIDERAZIONI

Occorre preliminarmente considerare se l’affermazione contenuta nell’art. 30, comma 2 bis, della L. 109/94 (la polizza dovrà prevedere la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale e la sua operatività entro i 15 giorni a semplice richiesta della stazione appaltante) rivesta carattere puntuale e concreto, tale da poter essere oggetto di applicazione in virtù della sola integrazione regolamentare.

Come evidenziato nelle premesse, l’art. 3, comma 6, lett. t) della legge quadro aveva già previsto la definizione, con il regolamento attuativo, delle modalità di costituzione delle garanzie fidejussorie di cui al citato art. 30.

Il regolamento attuativo ha dettato sul punto delle disposizioni (vds. art. 100 per la cauzione provvisoria e 101 per quella definitiva) che hanno completato e precisato il contenuto dell’art. 30, dettando una disciplina esaustiva della materia e conferendo ai principi in esso indicati piena efficacia.

Da ciò discende che occorre operare una distinzione tra polizze assicurative stipulate ai sensi dell’art. 30, comma 2 bis, della legge quadro prima dell’entrata in vigore del regolamento attuativo e quelle negoziate successivamente.

Per le prime, non possono che valere le clausole contrattuali delle polizze accettate dall’amministrazione appaltante; per le seconde, invece, occorre rispettare le disposizioni normative, stante la completezza della disciplina dettata dal regolamento attuativo.

La previsione di schemi-tipo di polizza, contenuta nella L. 415/98, ha pertanto portata meramente organizzativa e di funzionalità concreta. Ad essa non può essere riconosciuta un’efficacia condizionante l’applicazione della norma corrispondente all’interesse sostanziale dell’amministrazione di non incontrare ostacoli alla realizzazione delle proprie pretese economiche.

Ma vi è di più: le disposizioni dell’art. 30, comma 2 bis, come integrate da quelle regolamentari, possono avere valore sostanziale di clausola legale di un contratto, e pertanto nei loro confronti può trovare applicazione l’art. 1339 c.c., per il quale le clausole imposte da legge sono di diritto inserite nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti, con conseguente possibilità per l’amministrazione di agire senza preventiva escussione del debitore principale.

In conclusione, l’applicazione concreta della succitata normativa pone delle questioni delicate di diritto transitorio, cui l’Autorità ha inteso dare una definizione con la determinazione n. 3/2001, ove è indicato il proprio indirizzo sul punto.

Si è voluto evidenziare con la predetta determinazione la necessità che, nelle more dell’emanazione degli schemi-tipo di polizza  assicurativa, al fine di evitare ogni inconveniente, le stazioni appaltanti richiedano nei bandi di gara o nelle lettere di invito che nelle polizze assicurative vengano riportate le disposizioni di cui al comma 2 bis dell’art. 30 della L. 109/94.

Peraltro, la intervenuta scadenza del termine previsto dalla normativa (art. 9, comma 59, della L. 415/98) per l’approvazione degli schemi di polizza-tipo e la circostanza che la soluzione di tali problematiche può comportare plausibilmente il ricorso alle vie giudiziarie, e quindi un possibile aggravio in termini temporali all’esecuzione di un’opera pubblica, rendono necessaria una sollecita definizione degli schemi anzidetti da parte del Ministro dell’Industria e di quello dei Lavori Pubblici, necessità che si prospetta quale soluzione la quale può evitare il verificarsi di fenomeni di applicazione distorta della normativa sui lavori pubblici (art. 4, comma 4, lett. d), L. 109/94) e quindi prevenire, anziché operare con interventi successivi al verificarsi, i fenomeni stessi.