Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Deliberazione
n. 101 Adunanza del 14 maggio 2003
Pagamenti
in acconto e maturazione dell’ultima rata
Il
Consiglio
Vista
la relazione dell’Ufficio Affari Giuridici
Considerato
in fatto
L’ANCE
ha richiesto a questa Autorità un parere in merito alla legittimità
del comportamento di alcune stazioni appaltanti che incorporano nella
rata di saldo anche l’ultima rata di acconto, qualora, per effetto di
variazioni in diminuzione intervenute nel corso dell’esecuzione,
l’importo residuale dei lavori non raggiunga quello stabilito nel
capitolato speciale per il pagamento delle rate stesse
Comportamento
questo, dovuto al fatto che una simile eventualità non è
normativamente prevista; infatti, l’art. 141 del D.P.R. 21 dicembre
1999 n. 554, si limita a prevedere che i pagamenti in acconto devono
essere erogati nei termini o nelle rate stabiliti dal capitolato
speciale d’appalto.
Da
quanto sopra, a parere dell’ANCE deriverebbe un aggravio per
l’appaltatore, il quale per la liquidazione dell’importo residuo dei
lavori eseguiti, deve attendere l’effettuazione del collaudo
provvisorio, termine, questo, previsto per i pagamento della rata di
saldo.
La
suddetta problematica è stata sottoposta all’attenzione dei firmatari
dei Protocolli d’intesa con questa Autorità, i quali non hanno
formulato valutazioni.
Ritenuto
in diritto
Al
fine di fornire una soluzione alla problematica sollevata dall’ANCE,
deve preliminarmente evidenziarsi che negli appalti pubblici di lavori
la previsione contrattuale di acconti in corso d’opera costituisce per
l’amministrazione committente un obbligo, poiché negli atti posti a
base di gara, e segnatamente nel capitolato speciale di appalto, è
tenuta a prevedere la corresponsione sia di acconti con le relative
modalità e tempi di liquidazione (ex art. 141 del D.P.R. 554/99) sia di
una rata di saldo da erogare soltanto dopo che sia stato effettuato il
collaudo provvisorio dell’opera e previa prestazione di garanzia
fideiussoria da parte dell’appaltatore (ex art. 205 del D.P.R.
554/99). Gli acconti rappresentano delle mere anticipazioni sul
corrispettivo ed hanno la finalità di agevolare l’attività
dell’appaltatore evitandogli un eccessivo ricorso al credito bancario
o all’autofinanziamento.
Da
quanto sopra, pertanto, deriva che allorché maturano le condizioni per
il pagamento dell’acconto, risultanti dal registro di contabilità, il
direttore dei lavori ed il responsabile del procedimento devono
rilasciare, rispettivamente, lo stato di avanzamento lavori nel termine
indicato nel capitolato speciale d’appalto (art. 168 co. 1 D.P.R.
554/99) ed il certificato di pagamento (entro 45 gg dal SAL – art. 29
D.M. 145/00), onde consentire all’amministrazione di emettere il
mandato di pagamento (disciplina così delineata anche nell’art. 114
del D.P.R. 554/99). Mentre la rata di saldo è corrisposta entro 90
giorni dall’emissione del certificato di collaudo provvisorio o del
certificato di regolare esecuzione (art. 205 D.P.R. 554/99).
Tali
pagamenti, tuttavia, sono legati alla prestazione di preventive garanzie
fideiussorie. Per gli acconti costituisce sufficiente copertura la
cauzione definitiva di cui all’art. 30 comma 2 della legge quadro,
come novellato dalla legge n. 166/02, il quale stabilisce, peraltro, che
detta cauzione è svincolata progressivamente in base agli importi di
lavori eseguiti. Per il pagamento della rata di saldo, invece, risulta
necessaria una garanzia fideiussoria ai sensi degli artt. 28 comma 9
della legge n. 109/94 e s.m. e 205 del D.P.R. 554/99.
Riguardo
alla suddetta rata di saldo, deve rilevarsi che, come pure precisato
nella Determinazione n. 5/02 di questa Autorità, avendo l’art. 31 del
DPR 554/99, abrogato sia l’art. 33 del DPR 1063/62, sia l’art. 22
della legge 1/78 ed avendo disciplinato nuovamente all’art. 114 i
pagamenti in acconto, dall’entrata in vigore del regolamento di
attuazione, è preclusa alle amministrazioni appaltanti la possibilità
di operare in sede di pagamento degli acconti in corso d’opera la
ritenuta di garanzia del 5% sul credito dell’appaltatore; resta,
pertanto, in vigore la sola ritenuta dello 0,50% che le amministrazioni
appaltanti sono autorizzate ad effettuare – ai sensi dell’art. 7 del
D.M. 145/00 – a garanzia dell’osservanza, da parte
dell’appaltatore, delle norme e delle prescrizioni dei contratti
collettivi, delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, sicurezza,
salute, assicurazione ed assistenza dei lavoratori. La suddetta ritenuta
viene svincolata, previa liberatoria degli Enti Previdenziali
interessati, solo con la rata di saldo, corrisposta a fronte del prezzo
pattuito per l’opera realizzata sulla base delle risultanze del conto
finale.
Riguardo,
invece, alla disciplina delle varianti in diminuzione, brevemente si
rileva che l’art. 135 del D.P.R. 554/99 prevede che la stazione
appaltante durante l’esecuzione dei lavori può ordinare, alle stesse
condizioni del contratto, e nel rispetto dell’art. 25 della legge
quadro, una diminuzione nei limiti e con gli effetti stabiliti nel
capitolato generale. Quest’ultimo, infatti, all’art. 12 specifica
che, indipendentemente dalle ipotesi previste dall’art. 25 della legge
109/94 e s.m., la stazione appaltante può ordinare l’esecuzione dei
lavori in misura inferiore rispetto a quanto previsto nel capitolato
speciale, nel limite di un quinto dell’importo di contratto come
determinato ai sensi dell’art. 10 comma 4 D.M. 145/00 e senza nulla
competa all’appaltatore a titolo di indennizzo. Aggiunge il comma 2
dell’art. 12 D.M. 145/00 che l’intenzione della stazione appaltante
di avvalersi della facoltà di diminuzione deve essere comunicata
all’appaltatore prima del raggiungimento del quarto quinto
dell’importo contrattuale.
Dall’esame
della disciplina dei pagamenti e delle varianti in diminuzione, sopra
illustrate, possono trarsi le seguenti considerazioni.
In
primo luogo, dalla medesima disciplina emerge che non esistono
previsioni normative o regolamentari che riconoscano in capo alla
stazione appaltante la facoltà di corrispondere l’ultima rata di
acconto unitamente alla rata di saldo; i pagamenti di queste ultime,
infatti, vengono regolati in maniera ben distinta, perché differenti
sono le finalità perseguite e le garanzie richieste per i due istituti:
le rate d’acconto, dirette al pagamento graduale del corrispettivo
dell’appalto, e legate alla cauzione definitiva ex art. 30 comma 2
della legge quadro, la rata di saldo diretta invece alla restituzione
delle ritenute ex art. 7 D.M. 145/00, ed agli eventuali maggiori oneri
per riserve dell’appaltatore, e legata alla cauzione ex art. 28 comma
9 della legge quadro.
In
secondo luogo, deve rilevarsi che l’eventuale variante in diminuzione,
intervenuta ed effettuata per volontà della stazione appaltante, quindi
non dipendente da causa imputabile all’appaltatore, non dovrebbe
ricadere sulla posizione economico-contrattuale di quest’ultimo, il
quale abbia eseguito correttamente le lavorazioni oggetto
dell’appalto, ed abbia, quindi, maturato il relativo diritto al
pagamento.
Non
va, infatti, dimenticato che, come affermato nella già citata
Determinazione n. 5/02, la pubblica amministrazione nei rapporti
contrattuali non ha alcuna posizione differenziata rispetto al privato
contraente e non potendo, quindi, esimersi dall’assunzione di
responsabilità legate a fattori organizzativi, appare necessaria
l’adozione nelle amministrazioni pubbliche di interventi gestionali ed
organizzativi che realizzino un’effettiva e reale razionalizzazione
delle procedure.
Sembrerebbe,
pertanto, ammissibile una deroga alla disciplina dei pagamenti delle
rate d’acconto, in presenza di circostanze dipendenti dal
comportamento dell’amministrazione appaltante ed in grado di incidere
negativamente sulla gestione dell’appalto.
Del
resto, l’ammissibilità di una deroga alle disposizioni del capitolato
speciale relative ai pagamenti, è prevista anche dallo stesso art. 114
comma 3 del regolamento generale, laddove stabilisce che “nel caso di
sospensione dei lavori di durata superiore a 90 giorni la stazione
appaltante dispone comunque il pagamento in acconto degli importi
maturati fino alla data di sospensione”.
Una
simile disposizione, che ammette la possibilità di corrispondere il
pagamento in acconto per gli importi maturati fino alla data di
sospensione dei lavori, anche se non corrispondenti all’importo
prestabilito, sebbene riferita a fattispecie differente da quella in
esame, consente di ritenere ammissibile la deroga de qua, ove
circostanze impreviste lo rendano necessario. Conseguentemente, tale
deroga potrebbe operare anche laddove l’appaltatore abbia dato
esecuzione al contratto d’appalto, terminando i lavori, sebbene, a
causa di una variante in diminuzione, non si raggiunga l’importo
pattuito per il pagamento dell’ultima rata d’acconto.
In
base a quanto sopra considerato,
Il
Consiglio
Ritiene
che:
-
La stazione appaltante deve corrispondere l’ultima rata d’acconto,
ancorché non siano maturate le condizioni pattuite per il pagamento di
quest’ultima, a causa di varianti in diminuzione, intervenute nel
corso dell’esecuzione dei lavori;
-
è opportuna l’introduzione, nel capitolato speciale d’appalto, di
un’apposita clausola che preveda l’obbligo, per la stazione
appaltante, di provvedere al pagamento dell’ultima rata di acconto
anche qualora, per effetto delle varianti de quibus, non si raggiunga
l’importo stabilito;
-
manda all’Ufficio Affari Giuridici perché comunichi la presente
deliberazione al soggetto istante.
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