Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione
n. 11 del 14 maggio 2003
Certificazione
di sistema di qualità e dichiarazione della presenza di elementi
significativi e correlati del sistema di qualità
Considerato
in fatto
L’Associazione
Industriali della provincia di Vicenza ha comunicato che l’organismo
di accreditamento – SINCERT – (art. 2, comma 1, lettera h), del
d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34) nell’ambito delle prescrizioni per la
valutazione e la certificazione dei sistemi di gestione per la qualità
delle imprese di costruzione ed installazione di impianti e servizi ha
previsto (documento SINCERT RT-05) che gli organismi di certificazione
(art. 2, comma 1, lettera l), del d.P.R. 34/2000), rilascino la
certificazione del sistema di qualità aziendale conforme alle norme
europee serie UNI EN ISO 9000 o la dichiarazione della presenza di
elementi significative e correlati del sistema di qualità di cui
all’allegato C del d.P.R. 34/2000, con riferimento non alla generalità
delle attività svolte dall’impresa, ma a specifiche tipologie di
lavorazioni coincidenti con quelle previste nell’allegato A del d.P.R.
25 34/2000.
L’Associazione
Industriali evidenzia che tale modus operandi induce gli organismi di
attestazione (SOA) – che nell’ambito del processo di attestazione di
un’impresa procedono all’acquisizione della certificazione
dimostrativa del possesso del sistema di qualità aziendale o della
dichiarazione della presenza di elementi significative e correlati del
sistema di qualità – e le stazioni appaltanti a presumere che
l’impresa non operi in qualità nelle categorie che non sono incluse
nella certificazione o dichiarazione. In sostanza tale indicazione
comporterebbe una sorta di limitazione della validità della
certificazione o dichiarazione alle sole categorie di lavorazione
riportate nel documento e di conseguenza dell’attestazione di
qualificazione.
La
SOA Quadrifoglio e la Kiwa Italia hanno, inoltre, segnalato, che nel
registro degli organismi di certificazione accreditati dal SINCERT al
rilascio della certificazione del sistema di qualità o della
dichiarazione della presenza di elementi significativi e correlati del
sistema di qualità risultano inseriti sia organismi di certificazione
accreditati nel settore EA 28 per il rilascio della certificazione e
della dichiarazione e sia organismi di certificazione accreditati nel
settore EA 28 per il rilascio della sola certificazione. Tale
circostanza sembrerebbe palesare una differenziazione tra gli organismi
di certificazione.La Soa Quadrifoglio evidenzia che la dichiarazione è
presente esclusivamente in Italia e quindi gli organismi di
certificazione stranieri, ancorché accreditati nel paese d’origine,
ed ancorché godano dell’accordo di mutuo riconoscimento, risultano di
fatto non accreditati per il rilascio della suddetta dichiarazione.
Gli
uffici dell’Autorità, tenuto conto, della importanza delle questioni
sollevate hanno preliminarmente richiesto al SINCERT chiarimenti su tali
problemi. Il SINCERT, con nota del 12.11.2002 ha riferito che
l’indicata prescrizione è scaturita dalla esigenza di coniugare le
regole del sistema di certificazione di qualità con quelle della
attestazione di qualificazione di cui al d.P.R. 34/2000, nonché dalla
necessità di rendere maggiormente leggibile la certificazione di
sistema di qualità. Il SINCERT afferma, in sostanza, che le regole del
sistema di certificazione di qualità non consentono di ritenere che la
dimostrazione della capacità dell’impresa ad operare in qualità sia
indipendente dalla categoria di lavorazione eseguita o eseguibile,
almeno ai fini del rilascio della certificazione di sistema qualità. Il
SINCERT ritiene, in sostanza, che al fine di garantire il valore delle
certificazioni sia opportuno riferirle alle sole categorie di
lavorazioni eseguite dall’impresa.
Il
Consiglio dell’Autorità stante il rilievo delle suesposte questioni
nonché i chiarimenti forniti dal SINCERT ed il coinvolgimento di
numerosi interessi di settore, in conformità a quanto stabilito dal
Regolamento sul funzionamento dell’Autorità, ha disposto di convocare
in audizione il SINCERT, il Ministero delle Infrastrutture e del
Territorio, il Ministero per le Attività Produttive, l’Associazione
Industriali della provincia di Vicenza, le associazioni di categoria
rappresentative delle imprese edili (ANCE, ANCPL, ANIEM, AGI) e
l’Associazione Industriali della provincia di Vicenza. L’audizione
si è tenuta in data 15.01.2002.
Durante
l’audizione il SINCERT ha ribadito quanto già riferito con nota del
12.11.2002 e con successivo promemoria del 7.1.2003. Ha affermato che vi
è la necessità di prevedere una stretta correlazione tra il sistema di
certificazione della qualità e il sistema di qualificazione delle
imprese. In particolare ha affermato di ritenere necessario ed opportuno
che la certificazione di qualità si riferisca il più possibile alle
attività effettivamente svolte dalle imprese certificate. Proprio a tal
fine il SINCERT ha inserito nel documento RT-05 Rev. 05 del 13.05.2002 -
che detta norme in ordine al rilascio della certificazione del sistema
di qualità aziendale (conforme alle norme europee serie UNI EN ISO
9000) o della dichiarazione della presenza di elementi significative e
correlati del sistema di qualità (allegato C del d.P.R. 34/2000),
documenti che sono necessari per partecipare alle gare di appalti e di
concessioni di lavori pubblici - la seguente disposizione: la
certificazione deve far riferimento solo e unicamente a tipologie
d’opera su cui l’azienda sta operando, o è in grado di dimostrare
di aver correttamente operato in passato essere correlato alla tipologia
dell’opera, utilizzando le denominazioni delle categorie (generali e
speciali), secondo il Regolamento di cui all’art. 8 della L. 109/94.
Il SINCERT nell’audizione ha in sostanza riaffermato che a suo parere
soltanto in tal modo è assicurata l’effettiva capacità della impresa
di realizzare in qualità le opere previste.
Con
riferimento, invece, alla questione relativa all’accreditamento degli
organismi che rilasciano la dichiarazione del possesso di elementi
significativi e correlati di sistema qualità il SINCERT ha precisato di
ritenere che tale documento debba essere rilasciato solo dagli organismi
di certificazione, regolarmente accreditati, che si impegnino ad
attenersi alle specifiche regole e prescrizioni contenute nel
regolamento RT-08 Rev. 00 del 19.12.2000 messo a punto dallo stesso
SINCERT e che ha l’obiettivo di garantire - al pari del regolamento
che disciplina il rilascio delle certificazioni vere e proprie -
l’esistenza e l’affidabilità degli elementi significativi e
correlati del sistema di qualità. Il SINCERT ha poi precisato che il
suddetto regolamento non è riconosciuto dagli altri enti di
accreditamento, aderenti all’accordo multilaterale EA, operanti
nell’Unione Europea.
Nell’audizione
l’ANIEM (Associazione Nazionale Imprese Edili Medie) ha sottolineato
che l’art. 4, comma 2, del d.P.R. 34/2000 (“La certificazione del
sistema di qualità aziendale e la dichiarazione della presenza degli
elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità
aziendale si intendono riferiti agli aspetto gestionali dell’impresa
nel suo complesso, con riferimento alla globalià delle categorie e
classifiche”) non lascia dubbi sul fatto che la certificazione e la
dichiarazione debbano essere ancorate non tanto a specifiche lavorazioni
quanto alla complessità dell’organizzazione aziendale dell’impresa.
I documenti devono, infatti, garantire che l’intero processo
produttivo sia eseguito in regime di qualità. Secondo l’ ANIEM,
inoltre, il carattere eminentemente nazionale che assume l’iniziativa
del SINCERT, non consentirebbe di riconoscere pari validità tra le
attestazioni rilasciate da organismi accreditati dal SINCERT e quelle
rilasciate da organismi accreditati da soggetti non italiani
L’ANCE
(Associazioni Nazionale Costruttori Edili), nel condividere la tesi
esposta dall’ANIEM, sottolinea che la realizzazione di un’opera
civile comporta, in genere, il ricorso ad un’ampia varietà di
processi di lavorazione riconducibili spesso a più categorie del d.P.R.
34/2000 e che è il sistema gestionale di una impresa di costruzioni,
cioè la sua capacità organizzativa, che garantisce la qualità di
quanto realizzato. L’ANCE sottolinea che quanto indicato dal SINCERT
nel documento RT-05 Rev. 05 non sembra aderente né alla realtà del
settore né allo spirito della norma (art.4, comma 2, d.P.R. 34/2000) e
perciò chiede all’Autorità di confermare l’indicazione fornita al
punto 10 della determinazione n°56/2000.
In
merito alla questione dei soggetti accreditati al rilascio della
dichiarazione, l’ANCE condivide il fatto che, le indicazioni fornite
dal SINCERT con il documento RT-08 sono operative solo nei confronti
degli organismi accreditati dal SINCERT, e, dunque, per lo più
nell’ambito nazionale, ma che, in virtù dell’accordo di mutuo
riconoscimento EA, tutte le dichiarazioni rilasciate da organismi
accreditati da altri Enti aderenti all’EA devono essere ritenute
valide. In tal senso, anche nella considerazione che alla fine del 2004
il possesso della dichiarazione non sarà sufficiente per la
partecipazione alle gare, l’ANCE non rileva criticità di rilievo in
merito al fatto che gli organismi accreditati al rilascio della
certificazione possano rilasciare anche la dichiarazione.
Il
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti evidenzia che la
disposizione dell’art. 4, comma 2, del d.P.R. 34/2000, è aderente
alla realtà produttiva del settore edile e che, pertanto, sia la
certificazione e sia la dichiarazione debbano essere indipendenti dalle
categorie di lavorazioni eseguite dall’impresa. Il Ministero è,
inoltre, dell’avviso che non vi è la necessità di richiedere agli
organismi già accreditati al rilascio della certificazione un ulteriore
accreditamento per il rilascio della dichiarazione.
Anche
l’ AGI (Associazione Imprese Generali) , nel richiamare il disposto
dell’art.4, comma 2, del D.P.R. 34/2000 concorda con le considerazioni
del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
L’Autorità
a seguito degli avvisi espressi nell’audizione, al fine di definire
una posizione che trovasse anche l’accordo del SINCERT, ha ritenuto
necessario convocare lo stesso in un incontro. L’incontro si è svolto
l’11 febbraio 2003. I risultati di questo incontro sono stati poi
confermati in una nota inviata dal SINCERT all’Autorità in data 12
febbraio 2003.
L’Autorità,
data la complessità dei problemi in esame, ha, inoltre, ritenuto di
dover acquisire anche l’avviso della commissione consultiva di cui
all’articolo 8, comma 3, legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive
modificazioni nonché all’articolo 5 del d.P.R. n. 34/2000, espresso
nella seduta del 21 marzo 2003.
La
commissione ha affermato che la qualità aziendale, in termini integrali
o nella versione semplificata di cui all’allegato C al d.P.R. 34/2000,
non può essere riferita alla conformità del singolo prodotto a
standard protonici di derivazione industriale in quanto ogni opus assume
caratteristiche di unicum, cioè di prototipo essa stessa, vuoi per la
variabilità delle condizioni al contorno di opere sul piano formale
identiche, vuoi per la diversità degli approcci produttivi che opere
analoghe in localizzazioni simili derivano dalla libertà organizzativa
del realizzatore ultimo. Anche la commissione ritiene, quindi, che il
riferimento a specifiche categorie di cui all’allegato A al d.P.R.
34/2000 non è inerente allo spirito ed alla prassi della normazione
tecnica di settore. Tale considerazione trova, a parere della
commissione, conferma non solo nell’articolo 4, comma 2, del d.P.R.
34/2000 ma anche nell’allegato C al suddetto d.P.R. dove, al punto 1),
si afferma “La dichiarazione di esistenza di elementi di sistema di
qualità da parte degli organismi di certificazione è relativa ai
suddetti aspetti gestionali dell’impresa, che li applicherà ai lavori
delle diverse categorie per le quali l’impresa stessa intende
qualificarsi. Gli aspetti gestionali dell’attività di impresa vengono
esaminati nel presente documento raggruppati per aree omogenee dal punto
di vista organizzativo/operativo.”
La
commissione fa anche rilevare che in tal senso deve essere interpretato
quanto già affermato dall’Autorità nel punto 10) della
determinazione 56/2000. Dato però l’equivoco che il contenuto del
punto può comportare anche la commissione è dell’avviso che la
certificazione e la documentazione devono contenere apposite dizioni che
specificano che esse si riferiscono agli aspetti gestionali
dell’impresa.
Considerato
in diritto
L’Autorità
in base ai risultati dell’audizione e dell’avviso della commissione
consultiva nonché della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 10
marzo 2003, n. 1297 e delle intese raggiunte con il SINCERT nella
riunione del 11 febbraio 2003 confermate dallo stesso nella richiamata
nota del 12 febbraio 2003 ritiene che:
1)
la certificazione o la dichiarazione fanno riferimento ai requisiti
della normativa tecnica volontaria ma vengono utilizzate ai fini propri
di specifiche legislazione nazionale;
2)
le certificazioni e le dichiarazioni devono essere rilasciate da
organismi di certificazione accreditati da enti che aderiscono ad
accordi internazionali multilaterali di mutuo riconoscimento;
3)
gli schemi previsti dall’accordo di mutuo riconoscimento tra gli enti
di accreditamento europei (accordo MLA EA) per l’accreditamento degli
organismi abilitati al rilascio di documenti inerenti i sistemi di
qualità, consentono indirizzi interpretativi e prescrizioni integrative
che siano ritenuti, a giudizio delle competenti autorità nazionali,
necessari ai fini previsti da specifiche norme del paese e ciò,
sicuramente, può avvenire per l’accreditamento al rilascio della
dichiarazione che è un documento di natura transitoria presente
soltanto in Italia;
4)
l’Autorità, di concerto con il SINCERT, può, pertanto, introdurre
requisiti aggiuntivi che siano ritenuti idonei a garantire il valore e
la credibilità delle certificazioni e documentazioni, quali fattori
primari per il conseguimento degli obiettivi di qualità nelle
costruzioni che la legislazione italiana si prefigge;
5)
occorre, ai fini di favorire la libera concorrenza nell’ambito
dell’Unione Europea, consentire agli organismi di certificazione
accreditati da Enti di accreditamento firmatari degli accordi MLA EA di
operare sul mercato italiano sulla base della competenza generale
garantita dagli accreditamenti di cui sono in possesso, purché si
conformino alle prescrizioni particolari regolanti il rilascio delle
certificazioni e delle dichiarazioni da utilizzare ai fini della
qualificazione necessaria in Italia per partecipare agli appalti ed alle
concessioni di lavori pubblici e per eseguire i relativi lavori.
L’Autorità
tenuto conto delle considerazioni prima esposte è dell’avviso che:
a)
la dichiarazione può essere rilasciata da un organismo accreditato dal
SINCERT nel settore EA 28;
b)
la dichiarazione deve essere rilasciata in conformità alle prescrizioni
di cui al documento SINCERT RT-08 (Rev. 01 del 19 dicembre 2000 e
successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera i);
c)
la certificazione può essere rilasciata da un organismo accreditato dal
SINCERT nel settore EA 28;
d)
la certificazione deve essere rilasciata in conformità alle
prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-05 (Rev. 05 del 13 maggio
2002 e successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera j);
e)
la dichiarazione può essere rilasciata da un organismo accreditato nel
settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal SINCERT, firmatari
degli accordi MLA EA, purché esso dimostri di operare in conformità al
suddetto documento SINCERT RT-08;
f)
la certificazione può essere rilasciata da un organismo accreditato nel
settore EA 28 da enti di accreditamento, diversi dal SINCERT, firmatari
degli accordi MLA EA, purché esso dimostri di operare in conformità al
suddetto documento SINCERT RT-05;
g)
la conformità di cui alle lettere e) ed f) è assicurata dal SINCERT
tramite accordo/contratto stipulato tra il SINCERT e l’organismo
accreditato oppure dall’ente di accreditamento diverso dal SINCERT, o
anche direttamente dal SINCERT, nel quadro di un protocollo di intesa
fra SINCERT ed ente di accreditamento;
h)
l’elenco degli organismi accreditati che si siano impegnati a
rilasciare la dichiarazione nel rispetto delle prescrizioni del suddetto
documento SINCERT RT-08 nonché gli accordi/contratti ed i protocolli
d’intesa di cui alla precedente lettera g) sono comunicati dal SINCERT
all’Autorità che li rende noti tramite l’Osservatorio dei lavori
pubblici;
i)
le dichiarazioni devono riportare, obbligatoriamente, dizioni del
seguente tipo: “Presenza degli elementi significativi e correlati di
sistema di qualità verificata secondo le prescrizioni del
documento SINCERT RT-08.” o altre formulazioni o soluzioni
equivalenti, nonché la seguente dizione : “La presente dichiarazione
si intende riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo
complesso ed è utilizzabile ai fini della qualificazione delle imprese
di costruzione ai sensi dell’articolo 8 della legge 11 febbraio 1994 e
successive modificazioni e del d. P. R. 25 gennaio 2000, n. 34.”
j)
le certificazioni devono riportare dizioni del seguente tipo: “Sistema
di gestione per la qualità conforme alla Norma ISO 9001:2000 valutato
secondo le prescrizioni del documento SINCERT RT-05” o altre
formulazioni o soluzioni equivalenti, nonché la seguente dizione: “La
presente certificazione si intende riferita agli aspetti
gestionali dell’impresa nel suo complesso ed è utilizzabile ai fini
della qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi
dell’articolo 8 della legge 11 febbraio 1994 e successive
modificazioni e del d. P. R. 25 gennaio 2000, n. 34.”
k)
le documentazioni e le certificazioni contenenti dizioni che indichino
la loro validità soltanto per alcune delle categorie di cui
all’allegato A al d.P.R. 34/2000 devono, entro trenta giorni dalla
eventuale richiesta delle imprese titolari dei documenti, essere
modificate, a cura degli organismi di certificazione che le hanno
rilasciate, con l’inserimento delle dizioni di cui alle precedenti
lettere i) e j);
l)
le SOA indicano nelle attestazioni di qualificazione il possesso della
certificazione di sistema di qualità o della dichiarazione del possesso
di elementi significativi e tra loro correlati di sistema di qualità,
soltanto nel caso i suddetti documenti siano stati rilasciati da
organismi accreditati ai sensi delle precedenti lettere a), c), e) ed
f), resi noti dall’Osservatorio ai sensi della precedente lettera h),
e qualora riportino le indicazioni di cui alle precedenti lettere i) e
j).
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