Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
IL
CONSIGLIO
DETERMINAZIONE N. 2/2003 del 30 gennaio 2003
Oggetto:
Carenze del Piano di sicurezza e coordinamento
PREMESSO:
E’
pervenuta a questa Autorità una richiesta di parere formulata dall’ANIEM,
e relativa alla salute e sicurezza dei lavoratori. E’ stato chiesto
se, in caso di previsione parziale e sottostima dei costi delle misure
di sicurezza, possa configurarsi l’ipotesi di carenza progettuale,
suscettibile di integrazioni in corso d’opera.
Stante
il carattere generale della problematica in questione, si è ritenuto di
chiedere il contributo dei firmatari dei Protocolli d’intesa con
questa Autorità, i quali, anche in sede di audizione del 15/01/03,
hanno formulato le proprie valutazioni, ovvero hanno rassegnato
successive apposite memorie.
RITENUTO
IN DIRITTO
In
relazione alla fattispecie, deve in primo luogo evidenziarsi, che
l’eventuale carenza del Piano di sicurezza e coordinamento, non è
riconducibile a nessuna delle ipotesi legittimanti l’adozione di una
variante in corso d’opera ai sensi dell’art. 25 co. 1 lett. d) della
L.109/94.
Tale articolo, infatti, al comma
5-bis, contiene un’elencazione chiara e tassativa delle fattispecie
ricomprese nell’ipotesi di errore o omissione progettuale, e tra
queste risulta assente l’enunciazione delle carenze al piano di
sicurezza e coordinamento. Si rileva, peraltro, come il citato comma 5
bis chiarisce espressamente che la definizione ivi contenuta di errori
od omissioni progettuali è dettata “ai fini del presente articolo”,
ossia ai fini dell’ammissione delle varianti in corso d’opera. In
considerazione di ciò, la lettera d) co. 1 dell’art. 25 non colpisce
l’errore o l’omissione del progettista in sé, ma solo quegli errori
o quelle omissioni che siano tali da pregiudicare, in tutto o in parte,
la realizzazione dell’opera ovvero la sua utilizzazione. Stante la
specifica finalità della disciplina sopra richiamata, non sembra
possibile ritenerla applicabile, né per analogia né per
interpretazione estensiva, alla prospettata ipotesi di un piano di
sicurezza che risulti deficitario dal punto di vista tecnico. La
suddetta ipotesi, sembra invece riconducibile alla disposizione di cui
al comma 3 del suddetto art. 25, nella parte in cui stabilisce che sono
“...ammesse, nell’esclusivo interesse dell’amministrazione, le
varianti, in aumento o in diminuzione, finalizzate al miglioramento
dell’opera e alla sua funzionalità, semprechè non comportino
modifiche sostanziali e siano motivate da obiettive esigenze derivanti
da circostanze sopravvenute e imprevedibili al momento della stipula del
contratto. L’importo in aumento relativo a tali varianti non può
superare il 5 per cento dell’importo originario del contratto e deve
trovare copertura nella somma stanziata per l’esecuzione
dell’opera”.
Le ragioni che inducono a ritenere ammissibile la suddetta ricostruzione sono quelle di seguito riportate.
In
primo luogo, deve richiamarsi l’art. 12 comma 1 del D.Lgs. n. 494/96
il quale definisce analiticamente i contenuti del piano di sicurezza e
di coordinamento; quest’ultimo, infatti, deve contenere in
particolare: l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi
e le conseguenti procedure esecutive, gli apprestamenti e le
attrezzature atti a garantire, per tutta la durata dei lavori, il
rispetto delle norme per la prevenzione degli infortuni e la tutela
della salute dei lavoratori nonché la stima dei relativi costi.
In
secondo luogo, si evidenzia che l’art. 31 commi 1 bis e 2 bis L.
109/94 e s.m., stabilisce che le imprese appaltatrici, sia prima
dell’inizio dei lavori, sia durante lo svolgimento degli stessi,
possono presentare al coordinatore per la sicurezza in fase di
esecuzione dei lavori (figura disciplinata dal D.Lgs. 494/96), proposte
di modificazioni o integrazioni al piano di sicurezza e coordinamento;
è quanto previsto, altresì, dal comma 5 dell’art. 12 del D.Lgs. n.
494/96, in base al quale “l'impresa che si aggiudica i lavori può
presentare al coordinatore per l'esecuzione proposte di integrazione al
piano di sicurezza e di coordinamento, ove ritenga di poter meglio
garantire la sicurezza nel cantiere sulla base della propria
esperienza”. Infine, si richiama l’art. 127 comma 2 lett. b) del DPR
554/99, che include tra le funzioni del Coordinatore per l’esecuzione
dei lavori, l’adeguamento dei piani di sicurezza e del relativo
fascicolo, in relazione all’evoluzione dei lavori ed alle eventuali
modifiche intervenute.
In merito
alle suddette norme, si osserva che le stesse riguardano i meri
assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare, con
aspetti di dettaglio, il piano di sicurezza e coordinamento alla realtà
specifica di cantiere, e dai quali non derivano ulteriori oneri a carico
dell’appaltatore, oltre a quelli preventivamente stimati. Ciò anche
in considerazione del fatto che le disposizioni richiamate sembrano fare
riferimento a modificazioni non quantificabili economicamente e
destinate, quindi, a non incidere “ulteriormente” sui costi di
sicurezza stimati.
Peraltro,
il suddetto assunto è avvalorato dal comma 5 dell’art. 12 del D.Lgs.
n. 494/96, nella parte in cui stabilisce che “in nessun caso, le
eventuali integrazioni possono giustificare modifiche o adeguamento dei
prezzi pattuiti”.
Alla luce di quanto sopra, si ritiene che per “carenza” del piano di
sicurezza e coordinamento, debbano intendersi, non già i meri
assestamenti o correttivi, sopra illustrati, ma solo ed esclusivamente i
“nuovi apprestamenti”, ovvero le “ulteriori” misure di
sicurezza, non contemplati nel relativo piano, ma che il direttore dei
lavori ed il responsabile del procedimento ritengono necessari, per
propria valutazione o su segnalazione dell’appaltatore, al fine
di risolvere situazioni di pericolosità non previste ab origine, e che
dovranno essere effettivamente realizzati dall’appaltatore. Solo in
tal senso può ammettersi l’ipotesi di una carenza del piano di
sicurezza e coordinamento, dalla quale derivino dei costi ulteriori
rispetto a quelli preventivati per la sicurezza.
Al
fine di stabilire il modo in cui simili ulteriori somme devono essere
inserite nella contabilità dei lavori, deve preliminarmente richiamarsi
la determinazione n. 2/2001 di questa Autorità, dalla quale si evince
che la stima complessiva delle spese di sicurezza si compone di due
parti, una parte compresa nel prezzo unitario delle singole lavorazioni
ed una parte di spese c.d. speciali non incluse nei prezzi, la cui somma
rappresenta il costo della sicurezza non soggetto a ribasso. Entrambe le
spese devono essere determinate dal progettista. Nel caso degli oneri
inclusi nei prezzi, il progettista determina analiticamente la quota di
detti oneri. Nel caso di oneri c.d. speciali, il progettista procede ad
un computo metrico degli stessi. La somma degli oneri di sicurezza
“speciali” e di quelli inclusi nei prezzi, porta alla determinazione
delle spese complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di
IS (incidenza media della sicurezza).
In
merito a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la parte
delle spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni è ancorata
direttamente all’esecuzione dell’opera, quella afferente agli oneri
c.d. speciali può subire delle variazioni; conseguentemente, è in
quest’ultima che possono ricondursi le “ulteriori spese”
necessarie per far fronte ai “nuovi apprestamenti” dovuti alla
carenza del Piano di sicurezza e coordinamento, mediante aggiornamento
del relativo computo metrico.
Il
metodo attraverso il quale conseguire una simile variazione, è quello
di cui all’art. 136 del DPR 554/99, il quale disciplina la
determinazione e l’approvazione dei nuovi prezzi, prevedendo peraltro
che gli stessi vengano determinati in contraddittorio tra il direttore
dei lavori e l’appaltatore, ed approvati dal responsabile del
procedimento; ove comportino maggiori spese rispetto alle somme previste
nel quadro economico, essi sono approvati dalla stazione appaltante su
proposta del responsabile del procedimento prima di essere ammessi nella
contabilità dei lavori.
Peraltro,
si osserva come l’eccezione realtiva alla carenza de qua, dovrebbe
essere sollevata dall’appaltatore nel momento in cui, ai sensi delle
disposizioni di cui al D.Lgs. n. 494/96, lo stesso redige il Piano
Operativo di Sicurezza, e comunque prima dell’accettazione del Piano
di sicurezza e coordinamento. E’ in questo momento, infatti, che
sicuramente possono rilevarsi le carenze “sostanziali” del piano di
sicurezza e coordinamento predisposto dalla stazione appaltante.
Deve,
infine, rilevarsi che sarà onere del responsabile del procedimento, il
quale è altresì tenuto alla validazione del progetto esecutivo ai
sensi dell’art. 47 del DPR 554/99, valutare se le carenze
“sostanziali” del Piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all’ipotesi di “errore progettuale”, ovvero se
ritenga che le stesse potevano essere previste dal progettista, in fase
di progettazione esecutiva.
Una
simile valutazione assume carattere rilevante, atteso che solo nel primo
caso, per la copertura dei relativi oneri aggiuntivi, sarebbe
legittimato il ricorso all’apposita polizza del progettista
(deliberazione n. 181/2002), con la precisazione che nel caso in cui
l’errore sia commesso da un progettista interno, non essendo
quest’ultimo assicurato anche per una simile eventualità, allo stesso
potranno applicarsi le sole norme in materia di responsabilità
professionale.
Dalle
considerazioni svolte, segue che:
-
il piano di sicurezza e coordinamento può considerarsi carente solo ed
esclusivamente per quanto riguarda i “nuovi apprestamenti”, ovvero
le ulteriori misure di sicurezza, non contemplati nel relativo piano;
-
le spese necessarie per far fronte ai “nuovi apprestamenti”, sono
riconducibili ai c.d. oneri speciali, di cui si compongono le spese
complessive della sicurezza, previo aggiornamento del relativo computo
metrico,ed i relativi prezzi possono individuarsi mediante ricorso alla
procedura di cui all’art. 136 del D.P.R. 554/99;
-
è onere del responsabile del procedimento, valutare se le carenze
“sostanziali” del Piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili all’ipotesi di “errore progettuale”, ovvero se le
stesse potevano essere previste dal progettista in fase di progettazione
esecutiva.
Il
Relatore
Il Presidente
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