Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione
n. 3 del 12 febbraio 2003
Premesso
:
A
seguito del Comunicato “Segnalazioni su fatti specifici”, pubblicato
sulla G.U.R.I. del 6 febbraio 2002, sono giunte a questa Autorità
numerose comunicazioni da parte delle stazioni appaltanti relative a
sospensioni dei lavori di durata superiore ad un quarto del tempo
contrattuale previsto.
La
maggior parte delle segnalazioni pervenute sono state trasmesse da enti
locali, cioè comuni (in quota maggioritaria) e province ed, in oltre il
30% dei casi, la motivazione della sospensione è riconducibile a
condizioni climatiche o ambientali sfavorevoli all’esecuzione dei
lavori a regola d’arte.
Tuttavia,
in molti casi, la sospensione dei lavori era facilmente prevedibile, in
quanto la consegna dei lavori è avvenuta proprio nell’imminenza della
stagione invernale.
Il
problema nodale riguarda, dunque, la programmazione degli interventi da
parte delle amministrazioni appaltanti ed, in particolare, il rapporto
tra la legislazione contabile (relativa alla contabilità degli enti
pubblici) e la normativa che disciplina gli appalti di lavori pubblici,
che dovrebbe consentire di organizzare le procedure amministrative in
modo tale da consegnare i lavori all’approssimarsi della stagione
favorevole (almeno nei casi in cui la durata dei lavori prevista risulti
inferiore ad un anno, mentre, per i lavori di durata superiore, è più
difficile non incorrere in questo tipo di sospensioni).
Ritenuto
in diritto :
La
normativa in tema di lavori pubblici attualmente vigente (a seguito
delle modifiche introdotte dalla legge n.166/2002) prevede che l’iter
di realizzazione delle opere pubbliche tragga origine dalla
predisposizione ed approvazione di un programma triennale e di un elenco
annuale di lavori (ne sono esenti soltanto i lavori di importo inferiore
o uguale a 100.000 euro), previa redazione di uno studio di fattibilità
(per i lavori di importo inferiore ad un milione di euro) o del progetto
preliminare (per i lavori di importo pari o superiore ad un milione di
euro (art.17, legge 109/94).
Ai
sensi dell’art. 13, DPR 554/99 lo schema di programma triennale e di
aggiornamento annuale devono essere redatti entro il 30 settembre di
ogni anno e quindi deliberati dalle amministrazioni aggiudicatici
(diverse dallo Stato) contestualmente al bilancio preventivo
dell’ente.
L’art.162
d.lgs. n.267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti
locali) prescrive che gli enti locali deliberino annualmente, per
l’anno successivo, il bilancio di previsione finanziario, bilancio che
ha carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa
(dell’art.164, II comma) : lo schema di bilancio annuale, predisposto
dall’organo esecutivo deve essere approvato dall’organo consiliare
entro il 31 dicembre di ogni anno (combinato disposto degli artt. 174,
II comma e 151, I comma).
Ad
oggi, eliminati i controlli sugli atti amministrativi degli enti locali,
dopo l’approvazione, da parte dell’organo consiliare, del bilancio
preventivo (di cui il programma annuale dei lavori pubblici costituisce
parte integrante), entro il 31 dicembre, l’ulteriore requisito di
efficacia è soltanto la pubblicazione dell’atto stesso, mediante
affissione all’albo pretorio, per quindici giorni consecutivi
(art.124).
Se, dunque, l’ente locale abbia concluso l’iter di formazione
del bilancio preventivo (e la contestuale approvazione del programma dei
lavori pubblici da svolgere nell’anno) entro il mese di gennaio (nei
casi in cui non si registrino particolari ritardi o dilazioni), dovrà,
a questo punto, attivare le procedure amministrative per giungere
all’affidamento dei lavori.
Dovrà, in primo luogo, provvedere alla realizzazione del
progetto preliminare (ove non predisposto in precedenza) e di quelli
definitivo ed esecutivo, avvalendosi prioritariamente dei propri uffici
tecnici o, in carenza di adeguate professionalità interne, degli uffici
tecnici di altre pubbliche amministrazioni, o, altrimenti, affidando
l’incarico di progettazione a professionisti non dipendenti
dell’amministrazione.
In
merito all’affidamento degli incarichi di progettazione, il nuovo
testo dell’art.17 legge 109/94 (come novellato dalla legge 166/2002) e
coordinato con le disposizioni di cui al Titolo IV del DPR 554/99,
prevede una complessa e dettagliata disciplina, integrata, altresì, dal
d.lgs. 157/95, di attuazione della direttiva 92/50/CEE
(per gli appalti di importo maggiore o uguale ai 200.000 DSP).
La
tempistica per l’aggiudicazione dei servizi di progettazione a
professionisti esterni è, quindi, condizionata dalla organizzazione
interna della Stazione Appaltante, dalle caratteristiche
dell’intervento e dall’importo del servizio richiesto. A detto
termine va poi aggiunto il periodo necessario per lo studio e la
redazione dei progetti e per la verifica e l’approvazione degli
stessi, nonché per l’acquisizione di tutti i pareri e nulla osta
necessari.
Una
volta completata la fase progettuale la stazione appaltante dovrà
attivare una delle procedure per la scelta della ditta appaltatrice, tra
quelle analiticamente descritte dal Titolo V del DPR 554/99, che prevede
tempi diversi per giungere all’aggiudicazione dei lavori ed alla
consegna del cantiere, a seconda della procedura scelta e dell’importo
dei lavori.
Alla
luce del quadro normativo di riferimento, si evince che la procedura di
affidamento dell’appalto, fino alla consegna dei lavori, richiede
tempi non inferiori a qualche mese, anche per interventi di modesta
entità (frequenti nei casi in cui la stazione appaltante sia un ente
locale), pur scegliendo la procedura più accelerata.
Pertanto,
anche se l’ente locale sia riuscito ad approvare il bilancio ed il
programma annuale dei lavori entro gennaio, la consegna dei medesimi
difficilmente potrà avvenire prima del periodo estivo.
L’analisi
che precede dà riscontro alla casistica emersa dalle segnalazioni
speciali pervenute a quest’Autorità, che registrano una cospicua
percentuale di consegne dei lavori avvenute in prossimità della
stagione invernale, per cui è frequente che i lavori, svolti
all’aperto ed in zone climatiche sfavorevoli, debbano essere sospesi
per condizioni climatiche non idonee alla loro esecuzione a regola
d’arte.
Per
ovviare a tale situazione non si possono ipotizzare uniformi soluzioni
procedurali, a causa della grande variabilità delle caratteristiche dei
singoli appalti.
La
tempistica degli affidamenti varia, infatti, molto in relazione alla
tipologia dei lavori da realizzare, che può comportare la scelta di
procedure amministrative e tecniche più o meno articolate.
Inoltre,
le “avverse condizioni atmosferiche o stagionali”, che non
consentono una regolare esecuzione dei lavori, ricorrono non soltanto
per il sopravvenire dell’inverno o di condizioni atmosferiche
sfavorevoli, ma anche della stagione estiva, nel caso, ad esempio, di
lavori da svolgere in località turistiche, di interventi di
piantumazione o sistemazione di aree verdi (da effettuarsi,
necessariamente, in periodi dell’anno prestabiliti), o di manutenzione
di edifici scolastici (da terminare entro l’inizio dell’anno
scolastico).
Nella
impossibilità di individuare soluzioni procedurali predefinite, si
ritiene necessario che gli atti progettuali prevedano esplicitamente la
possibile sospensione dei lavori, determinata da condizioni ambientali
sfavorevoli e l’adozione dei provvedimenti atti a minimizzarne le
conseguenze negative.
Il
progetto esecutivo dovrebbe prevedere, ad esempio, l’esecuzione dei
lavori per parti autonome e funzionali ed indicare tutti gli
accorgimenti per garantire la sicurezza del cantiere, durante il periodo
di sospensione ; il capitolato speciale d’appalto dovrebbe, altresì,
predefinire i comportamenti da seguire in tali circostanze.
Tali
misure sono in grado di limitare gli effetti negativi derivanti da una
irregolare esecuzione dell’opera, come l’insorgenza di contenzioso
con l’appaltatore, conseguenze per il pubblico erario e disagi per
l’utenza.
Dalle
considerazioni svolte segue che
Una
razionale programmazione di ogni opera pubblica da parte delle Stazioni
Appaltanti non può prescindere da un’attenta analisi della tempistica
di tutte le diverse fasi del procedimento, che tenga conto dei tempi
necessari per usufruire dei finanziamenti, per la progettazione
dell’opera e per le procedure di affidamento dell’appalto.
L’iter
di realizzazione dell’opera pubblica deve essere, quindi, predefinito,
per quanto possibile, in tutte le sue fasi, prevedendo anche le
circostanze che possano impedire la regolare esecuzione dei lavori.
|