Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione
n. 11/2004 del 09
giugno 2004
Atto
di indirizzi integrativi sulla natura e sulla qualificazione dei
consorzi stabili
IL
CONSIGLIO
Considerato
in fatto
Si
è constatato – in occasione di alcune verifiche di attestazioni di
qualificazioni, disposte dall’Autorità ai sensi dell’articolo 14,
comma 3, del d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 e s.m., nonché di specifiche
richieste di chiarimenti pervenute da parte di alcune SOA e da alcune
stazioni appaltanti – la necessità di fornire ulteriori indicazioni,
oltre a quelle già contenute nelle determinazioni dell’8 febbraio
2001, n. 6, del 16 ottobre 2002, n. 27, del 29 ottobre 2003, n. 18 e del
10 marzo 2004, n. 2 in ordine alla figura del consorzio stabile.
In particolare, si è riscontrato una insufficiente conoscenza della
natura giuridica di questo soggetto imprenditoriale in rapporto agli
altri soggetti che, ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e s.m.,
possono partecipare agli appalti ed alle concessioni di lavori pubblici.
Le
richieste riguardano la possibilità o meno di costituire un consorzio
stabile in forma di società cooperativa consortile, la
possibilità o meno della partecipazione ad un consorzio stabile
di un soggetto costituito, a sua volta, da un consorzio stabile
e la possibilità o meno della costituzione di un consorzio
stabile fra imprese di costruzioni e soggetti che possono essere
affidatari di prestazioni di servizi tecnici.
Altro
quesito riguarda la possibilità per il consorzio stabile
che, in sede di gara abbia indicato una propria consociata come
esecutrice dei lavori affidati, di eseguire in proprio, in corso di
contratto, in parte o per intero i suddetti lavori.
Nell’attività
di controllo è anche emerso che – nel caso di adesione di una impresa
ad un consorzio stabile in un tempo successivo al rilascio
della sua attestazione di qualificazione – non sempre questa
attestazione risulta modificata con la indicazione di tale adesione.
Inoltre è emerso che nel caso di rilascio di una attestazione di
qualificazione ad un consorzio stabile non sempre le
attestazioni di qualificazione delle imprese appartenenti al consorzio
riportano tale appartenenza. E ciò in violazione di una precisa
norma regolamentare (articolo 97, comma 3, del d.P.R. n.
554/1999).
Considerato
in diritto
Va
in primo luogo osservato che la normativa vigente (articolo 10, comma
1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.)
prevede che possono partecipare agli appalti due tipi di soggetti:
soggetti che ai fini della partecipazione utilizzano la qualificazione
da essi stessi posseduta [articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c)
della legge 109/94 e cioè: imprese individuali, società commerciali,
cooperative, imprese artigiane, consorzi di cooperative (legge 25
giugno1999, n. 422 e s.m.), consorzi di imprese artigiane (legge 8
agosto 1985, n. 443 e s. m.) e consorzi stabili (articolo 10, comma 1,
lettera c) e articolo 12, della legge 109/94 e s. m.)] e soggetti
che, ai fini della partecipazione, utilizzano le qualificazioni
possedute dai loro associati o consorziati (articolo 10, comma 1,
lettere d), e) ed e-bis) della legge 109/94 e s.m. e cioè: associazioni
temporanee di imprese, consorzi costituiti ai sensi degli articoli 2602
del codice civile e seguenti e gruppi europei di interesse economico).
Sul piano generale si può, quindi, considerare che, da una parte, ci
sono tipologie di soggetti imprenditoriali che hanno soggettività
giuridica in sé considerata e, quindi, tali da poter essere essi stessi
in possesso dei requisiti di qualificazione, dall’altro esistono
moduli organizzativi attraverso i quali più imprese si presentano
collegate, coordinate, raggruppate tra loro senza che il raggruppamento
assuma una soggettività giuridica propria e, pertanto, essere esso
stesso in possesso dei requisiti di qualificazione.
A
chiarimento delle disposizioni indicate è opportuno precisare che l’associazione
temporanea di imprese fu introdotta nella legislazione italiana con
la legge 8 agosto 1977, n. 584, con la quale furono recepite
nell’ordinamento italiano le direttive comunitarie 304 e 305 del 1971.
L’introduzione fu poi confermata dal d.lgs. 19 dicembre 1991, n. 406 e
dalla legge n. 109/94 e s. m. Essa ha lo scopo di consentire
l’aggregazione di più imprese in forma occasionale, temporanea
ed in relazione ad una determinata gara e, quindi, per stipulare
un determinato contratto;. senza alcuna caratteristica di
stabilità, nessuna organizzazione comune o struttura di impresa,
proprio perché la vita dell’associazione non va oltre il tempo di
quella determinata gara e di quel determinato contratto.
L’integrazione delle risorse tecniche e finanziarie può essere di
tipo orizzontale, quando l’opera da eseguire è omogenea, o di
tipo verticale, quando l’opera da eseguire richiede varie
specializzazioni.
Come,
poi, è stato sottolineato in giurisprudenza, l’associazione
temporanea di imprese non costituisce una particolare figura
giuridica a sé stante, né porta alla costituzione di un nuovo ente (mancando
di regola qualunque organizzazione o associazione comune), ma si
basa essenzialmente sul conferimento a una delle imprese (denominata
capogruppo) da parte delle altre di un mandato collettivo speciale,
valevole specificatamente per l'opera da compiere, nonché della
rappresentanza di fronte alla stazione appaltante (Cons. St.,
Sez. V, 16 aprile 1987, n. 246).
Va,
poi, sottolineato che oltre ai consorzi cooperativi ed
ai consorzi artigiani che fanno parte dei soggetti singoli con
idoneità e personalità giuridica individuale il vigente
ordinamento prevede la possibilità di partecipare alle gare di appalto
e concessioni di lavori pubblici di altri due tipi di consorzi.
Il primo appartenente ai soggetti singoli o con idoneità
individuale definito dalla legge consorzio stabile (articolo
10, comma 1, lettera c) e articolo 12, della legge 109/94 e s. m.)
ed il secondo appartenente ai soggetti plurimi o con idoneità
plurisoggettiva definito dalla legge consorzio di
concorrenti costituito ai sensi degli articoli 2602 del codice
civile e seguenti e al quale si applicano le disposizioni di cui
all’articolo 13 della legge 109/94 (associazione temporanea di
imprese) e che per la sua assimilazione alla associazione
temporanea nonché per distinguerlo dal primo tipo è definibile consorzio
occasionale.
E
va precisato che il consorzio occasionale è una figura già
prevista delle leggi antecedenti la legge 109/94 e s.m. Fu, infatti,
introdotto dalla legge 17 febbraio 1987, n. 80 (contenente norme
straordinarie per l’accelerazione dell’esecuzione delle opere
pubbliche) con la specificazione, anche allora, che ad esso si
applicavano le disposizione previste per le associazioni temporanee
di imprese. Da tenere presente, tuttavia, che la rappresentanza
dell’aggregazione nei confronti della stazione appaltante è diversa
nei consorzi occasionali rispetto alle associazioni temporanee
tipiche: nel caso dell'associazione temporanea d’imprese,
essa spetta a quella specificamente designata quale mandataria del
raggruppamento, mentre nel caso del consorzio la rappresentanza spetta
agli organi consortili cui è statutariamente attribuita.
Va
inoltre precisato che la disposta assimilazione comporta che i consorzi
occasionali non possono avere una propria qualificazione e, quindi,
partecipano alle gare utilizzando le qualificazioni dei propri
consorziati (Tar Bologna, Sez. 1, 13 febbraio 2003, n. 97). Un
siffatto consorzio non può, pertanto, partecipare ad una gara per conto
solo di alcuni dei consorziati, essendo tale possibilità espressamente
prevista (articolo 13, comma 4, della legge 109/94 e s.m.)
soltanto per i consorzi di cooperative, per i consorzi
artigiani e per i consorzi stabili.
Va
anche rilevato che è possibile costituire un consorzio occasionale
per partecipare a più gare indette in tempi diversi ma la
partecipazione deve avvenire sempre per tutte le imprese
consorziate e sulla base della qualificazione possedute da queste. Ove
vogliano partecipare ad una gara solo alcune delle imprese consorziate
queste devono vincolarsi, al pari di una associazione temporanea di
imprese, attraverso un mandato collettivo, speciale con
rappresentanza, irrevocabile come stabiliscono le norme [(articolo
13, commi 5 e 5 bis, della legge n.109/94 e s.m.) (Tar
Emilia-Romagna, Sez. 1, 13 febbraio 2003, n. 902 e Cons. St.
Sez. V, 20 gennaio 2004, n. 156)].
In
secondo luogo va precisato che al contrario del consorzio
occasionale, il consorzio stabile è una figura nuova. La
legge 109/94 e s.m. (articolo 10, comma 1, lettera c) e articolo 12)
prevede, infatti, la possibilità di costituire tra imprese individuali,
anche artigiane, società commerciali, società cooperative di
produzione e lavoro consorzi che definisce stabili. Con
tale disposizione è stata previsto che tutte le imprese di costruzione,
e non più soltanto le cooperative di produzione e lavoro e le
imprese artigiane, hanno la facoltà di realizzare strutture stabili,
dotate di propria soggettività giuridica ed autonoma qualificazione ed
abilitate alla partecipazione alle gare per l’aggiudicazione dei
lavori pubblici ed all’esecuzione degli stessi. Va osservato, poi, che
l’elenco tassativo dei soggetti che possono costituire i consorzi
stabili comporta che non possono far parte di questi né i consorzi
di cooperative, né i consorzi di imprese artigiane e né altri consorzi
stabili. Tutti e tre questi tipi di consorzi possono, invece,
partecipare ad associazioni temporanee d’imprese e a consorzi
occasionali.
Con
l’intervenuta riforma, è stata, quindi, accresciuta la possibilità
di concentrazione delle imprese di costruzione, che possono creare
aggregazioni comuni durature con soggettività giuridica propria, con
funzione di cooperazione ed assistenza reciproca nell’affidamento e
nell’esecuzione di lavori pubblici, operando come un’unica impresa
che può, a sua volta, concorrere alla costituzione d'ulteriori
aggregazioni consortili o associazioni temporanee di tipo orizzontale
e verticale; ed è stata superata la finalità tradizionale
tipica dei consorzi, che risiedeva nel perseguimento di una limitata
utilità strumentale rispetto a fasi della produzione.
Al
fine di esaminare la natura e le caratteristiche di questa nuova figura
va ricordato che con il contratto di consorzio, ai sensi del codice
civile, più imprenditori, esercenti la medesima attività o attività
economiche connesse, costituiscono un’organizzazione comune per il
coordinamento della produzione e degli scambi. L’organizzazione comune
può avere rilevanza esclusivamente all’interno del consorzio; può
risultare anche dotata di un ufficio destinato ad operare all’esterno
dell’organizzazione, dando vita alla categoria del cosiddetto consorzio
con attività esterna, dotato di un proprio fondo consortile, che
costituisce patrimonio autonomo destinato alla realizzazione dello scopo
istituzionale del consorzio medesimo.
Ed
è al modulo organizzativo proprio del consorzio con attività esterna
che si è riferito il legislatore nel configurare la categoria dei consorzi
stabili che sono quelli:
-
formati
da almeno tre consorziati che … abbiano stabilito di operare in
modo congiunto nel settore dei lavori pubblici per un periodo di
tempo non inferiore a cinque anni, istituendo a tal fine una comune
struttura di impresa (articolo 12, comma 1, della
legge n. 109/1994 e s.m.);
-
formati
da consorziati tutti in possesso di attestazione di qualificazione (articolo
12, comma 8-ter, della legge n. 109/94 e s.m.)
-
costituiti,
anche in forma di società consortile ai sensi dell’articolo
2615-ter del codice civile, tra imprese individuali anche artigiane,
società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro
… (articolo 10, comma 1, lettera a), della legge n. 109/1994 e
s.m.);
-
dotati
di alcuni specifici requisiti (articolo 12, comma 1, legge n.
109/1994 e s.m.).
Gli
elementi salienti del consorzio stabile sono dunque:
-
la
forma giuridica del consorzio;
-
la
struttura imprenditoriale del consorzio;
-
la
natura imprenditoriale dei consorziati;
-
il
numero minimo dei consorziati;
-
il
possesso da parte dei consorziati della attestazione di
qualificazione;
-
la
durata minima del consorzio;
-
lo
scopo dei consorziati e, di conseguenza, l’oggetto del consorzio;;
-
i
requisiti prescritti per il consorzio.
Fermo
restando, poi, che i consorziati debbono avere lo status di
imprenditori in possesso di attestazione di qualificazione, il consorzio
stabile può essere costituito tra imprese di un unico tipo, oppure
tra imprese appartenenti a tipi diversi. Questa seconda ipotesi si
verificherà se al consorzio stabile parteciperanno:
-
almeno
un’impresa individuale e almeno altri due soggetti imprenditoriali
di qualunque altro tipo tra quelli previsti;
-
almeno
un’impresa artigiana e almeno altri due soggetti imprenditoriali
di qualunque altro tipo tra quelli previsti;
-
almeno
una società commerciale e almeno altri due soggetti imprenditoriali
di qualunque altro tipo tra quelli previsti;
-
almeno
una società cooperativa di produzione e lavoro e almeno altri due
soggetti imprenditoriali di qualunque altro tipo tra quelli
previsti.
Potranno
inoltre aversi consorzi stabili tra sole imprese cooperative
oppure tra sole imprese artigiane, dal momento che niente impone a
queste imprese di avvalersi esclusivamente dei consorzi –
rispettivamente: cooperativi o artigiani – specificamente previsti per
loro.
Condizione
necessaria per la costituzione del consorzio stabile è inoltre
che i rispettivi organi deliberativi» di tutti i consorziati (con la
ovvia eccezione delle imprese individuali) abbiano assunto la
decisione di procedere alla sua costituzione (articolo 12, comma 1,
della legge n. 109/1994 e s.m.). Ai consorzi stabili si
applica la disciplina civilistica dei consorzi con attività esterna
sulla cui falsariga, come già sottolineato, sono stati ipotizzati.
Sebbene,
quindi, la disposizione che li prevede (articolo 12 della legge n.
109/1994 e s.m.) non faccia espressa menzione della forma giuridica
che essi debbano adottare, questo elemento emerge con sufficiente
chiarezza dal rinvio che essa opera (articolo 12, comma 4, della
legge 109/94 e s.m.) «al capo II del titolo X del quinto del
codice civile», e, quindi, ai consorzi per il
coordinamento della produzione e degli scambi (articoli da 2602 a
2620 del codice civile).
Un
primo punto fermo, dunque, è che le imprese intenzionate a costituire
un consorzio stabile debbono attenersi a questa disposizione,
senza poter spaziare tra altre figure associative pure
contemplate dall’ordinamento. Non potrebbero, ad esempio, costituire
una società lucrativa né una cooperativa né un consorzio privo di uno
o più degli elementi necessari ad essere definito stabile ai
sensi della normativa sui lavori pubblici. L’unica variante
consentita ai promotori di un consorzio stabile è quella di dare
ad esso un assetto societario, a norma dell’articolo 2615-ter
del codice civile. È infatti ammesso che lo scopo consortile (art.
2602 c.c.) possa essere assunto come oggetto sociale dalle
società lucrative di cui ai capi III e seguenti del titolo V dello
stesso codice: in nome collettivo, in accomandita semplice, per azioni,
in accomandita per azioni, a responsabilità limitata
Con
riferimento a tale ultima disposizione va, poi, osservato che in linea
generale – se non può escludersi che l’inserimento della causa
consortile in una certa struttura societaria possa comportare una
implicita deroga ad alcune disposizioni altrimenti applicabili a quel
particolare tipo di società, allorquando l’applicazioni di quelle
disposizioni sin rivelasse incompatibile con aspetti essenziali del
fenomeno consortile – non si può certo ammettere che vengano
stravolti i connotati fondamentali del tipo societario prescelto, al
punto da renderlo non più riconoscibile rispetto al corrispondente
modello legale. E tra questi connotati fondamentali – per quel che
riguarda la società a responsabilità limitata – è compresa
incontestabilmente la regola (art. 2472 c.c.) per la quale è
unicamente la società a rispondere col proprio patrimonio delle
obbligazioni sociali. E’ questa, dunque, la disposizione che si
applica ai consorzi costituiti in forma di società a responsabilità
limitata e non la diversa disciplina dettata per i consorzi in genere (Cassazione
Civile, Sentenza. Del 27 novembre 2003, n. 18113). Tale principio,
non vi è dubbio debba valere anche nel caso dei consorzi stabili di
cui alla legge n. 109/94 e s.m. qualora siano costituiti in forma di
società consortile a responsabilità limitata.
A
differenza degli indicati ordinari consorzi per il coordinamento della
produzione e gli scambi di diritto civile, che possono dotarsi
anch’essi di un’organizzazione più o meno complessa a seconda della
finalità per cui sono stati costituiti, ma che possono operare con la
sola struttura aziendale delle imprese consorziate, i consorzi
stabili devono, invece, dotarsi di un'autonoma struttura d’impresa
attraverso cui essere in grado d’eseguire direttamente i lavori
affidati senza necessariamente doversi avvalere delle strutture
aziendali delle imprese associate. La comune e stabile struttura
d’impresa costituisce, pertanto, elemento indispensabile per
l’esistenza del consorzio stabile; essa identifica l’azienda
consortile attraverso la quale il consorzio, in quanto impresa di
imprese, può eseguire direttamente i lavori. E spetterà ai consorziati
scegliere se, al fine di dotare il consorzio delle risorse necessarie al
suo funzionamento, convenga loro procurarsi all’esterno forza lavoro,
attrezzature e know how, oppure conferire allo stesso in tutto o
in parte ciò di cui già dispongono le imprese di essi consorziati. La
scelta sarà dettata dalla dimensione imprenditoriale che i consorziati
intendono attribuire al consorzio ma, affinché questo risponda alle
caratteristiche prescritte dalla legge, dovrà essere dotato della
necessaria strumentazione.
La
concreta operatività del consorzio stabile nell’ambito dei
lavori pubblici e, in particolare, la sua partecipazione alle procedure
di affidamento di tali lavori, è tuttavia subordinata all’ottenimento
della attestazione di qualificazione da parte di un soggetto a ciò
abilitato (SOA), condizione prescritta per tutti i soggetti esecutori
a qualsiasi titolo di lavori pubblici (articolo 8, comma 1, della
legge. n. 109/1994 e s. m). Il consorzio stabile, in
particolare, è qualificato sulla base delle qualificazioni possedute
dalle singole imprese consorziate. La qualificazione è acquisita, con
riferimento ad una determinata categoria di opera generale o
specializzata per la classifica corrispondente alla somma di quelle
possedute dalle imprese consorziate. Per la qualificazione alla
classifica d’importo illimitato, è in ogni caso necessario che almeno
una delle imprese consorziate già possieda tale qualificazione, oppure
che tra le imprese consorziate ve ne sia almeno una con qualificazione
per classifica VII ed almeno due con classifica V o superiore, oppure
che tra le imprese consorziate ve ne siano almeno tre con qualificazione
per classifica VI. Per la qualificazione per prestazioni di
progettazione e costruzione e per la fruizione dei meccanismi premiali
inerenti al possesso della qualità aziendale, è sufficiente che
i relativi requisiti siano posseduti da una delle imprese consorziate.
Nel caso la somma delle classifiche delle imprese consorziate non
coincida con una delle previste classifiche, la qualificazione del
consorzio è acquisita nella classifica immediatamente inferiore o in
quella immediatamente superiore alla somma delle classifiche possedute
dalle imprese consorziate, a seconda che la somma si collochi
rispettivamente al di sotto, oppure al di sopra o alla pari della metà
dell’intervallo tra le due classifiche.
La
norma indicata non può, però, essere intesa nel senso che i consorzi
stabili in questione debbono necessariamente indicare, in sede di
offerta, per quali consorziati concorrono, in quanto questi consorzi
possono partecipare alla gara al fine di eseguire in proprio i lavori;
deve essere invece intesa nel senso che è facoltà dei consorzi citati
ad indicare per quali consorziati concorrono, ove non intendano eseguire
direttamente i lavori; in tal caso solo ai soggetti indicati è fatto
divieto di partecipare, in qualsiasi altra forma alla medesima gara; per
converso i consorziati non indicati dal consorzio partecipante alla gara
come esecutori dei lavori potranno partecipare alla gara individualmente
o nelle maniere consentite dalle norme (articolo 12, comma 5, terzo
periodo della legge n.109/1994 e s.m.) (Tar Puglia, Lecce, 26
giugno 2003, n. 4476).
Dal
momento, poi, che il consorzio stabile implica la costituzione di
un’autonoma struttura consortile, è il consorzio come tale –
inteso, cioè, come soggetto giuridico distinto dalle imprese
consorziate di cui coordina l’attività imprenditoriale – il
titolare, formale e sostanziale, del rapporto con la stazione
appaltante. Il consorzio stabile è, infatti, dotato di un fondo
proprio (consortile) con il quale risponde direttamente delle
obbligazioni assunte nei confronti della stazione appaltante. Ed
analogamente a quanto avviene per i consorzi tra cooperative ed imprese
artigiane, nei consorzi stabili il rapporto intercorrente tra consorzio
ed imprese consorziate può essere ricondotto al rapporto tra società
commerciale e socio, così come l'ipotesi di contemporanea
partecipazione a gara di un consorzio e di una impresa associata deve
essere assimilato all'ipotesi di partecipazione a gara di due società
aventi lo stesso socio di maggioranza o di un imprenditore individuale
che sia anche socio di maggioranza di una società commerciale
partecipante; con la conseguenza che il divieto di contemporanea
partecipazione, quale appare desumibile dalla legge n. 109/1994 e s.m.,
si riferisce alle ipotesi nelle quali l'impresa individuale assuma una
propria rilevanza anche all'interno della formazione associativa, non
anche quando lo strumento associativo abbia una sua completa autonomia,
senza che vengano in alcun rilievo le imprese associate (Tar Sicilia,
Pal. 7 novembre 1997, n. 1707).
Il
vincolo in base al quale le imprese consorziate eseguono i lavori deriva
dall’assegnazione fatta dal consorzio; assegnazione che non è un
contratto di appalto e nemmeno un subappalto bensì un atto unilaterale
ricettizio del consorzio medesimo. Il vincolo per l’impresa
assegnataria deriva dallo stesso rapporto consortile in forza del quale
i consorziati conferiscono alla struttura consortile l’incarico di
stipulare contratti d’appalto per loro conto ed in nome del consorzio
e di indicare, di volta in volta, a quale tra loro assegnare e far
eseguire i lavori. Non vi è, pertanto, una duplicità di contratti di
appalto (un appalto della stazione appaltante al consorzio ed un
subappalto del consorzio alle imprese consorziate) ma un unico
contratto che il consorzio stipula in nome proprio ma per conto delle
imprese consorziate (Tar Lombardia, 4 febbraio 1988, n. 71).
Queste considerazioni conducono ad affermare che gli atti mediante i
quali i consorzi stabili organizzano l’esecuzione mediante
l’assegnazione ad uno o più dei consorziati non hanno rilevanza
esterna. Riconosciuto tale assunto, non può non riconoscersi anche
quello inverso, per il quale il consorzio può procedere, ad esempio in
caso di inadempimento del consorziato, alla revoca dell’assegnazione
originaria ed alla assegnazione ad un altro consorziato, che non abbia
però partecipato autonomamente alla gara, oppure all’imputazione a se
stesso dei lavori, senza che ciò comporti modificazione dell’offerta.
In
merito al quesito relativo al rispetto della norma (articolo 97,
comma 3, del d.P.R. n. 554/1999) che prescrive che le attestazioni
di qualificazioni delle imprese appartenenti ad un consorzio
stabile devono riportare la segnalazione di tale fatto, va
ricordato che nella delibera del 25 febbraio 2004, n. 35 – inerente le
tariffe minime da applicarsi in casi di variazioni minime delle
attestazioni di qualificazioni – l’Autorità è già intervenuto
specificando che nel caso di adesione di una impresa ad un consorzio
stabile l’attestazione di qualificazione di questa impresa deve essere
modificata inserendo questa ulteriore informazione.
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