Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione
n. 13
del
28 luglio 2004
“Chiarimenti
in merito ai lavori di manutenzione ed ai contratti aperti”
Considerato
in fatto
L’Associazione
Nazionale Comuni d’Italia (ANCI) dell’Emilia e Romagna, con nota del
3 giugno 2004, ha chiesto a questa Autorità di esprimere il proprio
avviso in ordine ad alcuni problemi che si presentano negli appalti
di manutenzione e nei contratti aperti previsti
dall’articolo 154 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. nonché
in ordine alla possibilità di ricorrere per questi lavori all’appalto
integrato di cui all’articolo 19, comma 1, lettera b) della legge
11 febbraio 1994, n. 109 e s.m. ed all’articolo 140 del d.P.R. 21
dicembre 1999, n. 554 e s.m.
In
particolare l’associazione ha rappresentato che per i lavori di
manutenzione affidabili con contratti aperti è estremamente
difficile prevedere l’organizzazione delle singole lavorazioni e di
conseguenza valutare i rischi per la sicurezza e salute dei lavoratori
e, pertanto, sussiste l’impossibilità di assolvere a gran parte delle
prescrizioni previste dalle norme vigenti in materia di sicurezza.
Soluzione
adeguata, secondo l’associazione, potrebbe essere quella di indicare
nel relativo bando di gara un piano di sicurezza di massima basato sulla
lettura dei dati storici delle lavorazioni effettuate in casi similari
nel passato e ponendo a carico dell’appaltatore l’elaborazione di
uno specifico piano operativo di sicurezza collegato ad ogni singolo
ordine di lavoro.
Considerato
in diritto
Le
richieste di chiarimenti avanzate necessitano in primo luogo di chiarire
cosa le norme intendono per manutenzione. La specificazione è
contenuta nell’articolo 2, comma 2, lettera l), del d.P.R. n. 554/1999
e s.m. Essa è definita come la combinazione di tutte le azioni
tecniche specialistiche e amministrative, incluse le azioni di
supervisione, volte a mantenere o a riportare un opera o un impianto
nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di
approvazione del progetto. Da tale definizione si deduce che essa si
riferisce sia alla manutenzione ordinaria sia a quella straordinaria.
Va, inoltre, rilevato che la manutenzione può essere suddivisa in
quella programmabile ed in quella di pronto intervento.
In
secondo luogo va chiarito che il contratto aperto è definito
dall’articolo 154, comma 2, del d.P.R. 554/1999 e s.m. come il
contratto che si riferisce ad un determinato arco di tempo e che
prevede, come oggetto, l’esecuzione di lavorazioni che sono
singolarmente definite nel loro contenuto prestazionale ed esecutivo ma
non nel loro numero. La quantità delle prestazioni da eseguire dipende
dalle necessità che verranno in evidenza nell’arco di tempo previsto
contrattualmente. Si tratta, quindi, di contratti che riguardano esclusivamente
lavorazioni inerenti la manutenzione ordinaria o straordinaria definita
di pronto intervento. Nel caso, infatti, che gli interventi siano
individuabili sia nel contenuto prestazionale ed esecutivo, sia nel
numero e sia nella localizzazione si tratta di normali appalti di
esecuzione di lavori.
Va,
inoltre, osservato che la normativa (articolo 19, comma 1, lettera
b), della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.) prevede la
possibilità di impiegare l’appalto integrato per gli
interventi di manutenzione, restauro e scavi archeologici qualsiasi
siano i loro importi nonché per gli interventi di importo superiore a
200.000 euro e inferiore a 10 milioni di euro qualora, però, la
componente impiantistica o tecnologica incida per più del 60% del
valore dell’opera e per gli interventi di importo inferiore a 200.000
euro e pari o superiore a 10 milioni di euro senza alcun limite sulla
loro natura. Il comma 1-bis del suddetto articolo 19 dispone,
poi, che la gara per l’appalto integrato deve avvenire sulla
base di un progetto definitivo, mentre il comma 5-bis del
medesimo articolo dispone che nel caso di lavori di manutenzione
l’esecuzione dei lavori può prescindere dalla redazione del progetto
esecutivo. Ciò significa che i lavori di manutenzione ordinaria e
straordinaria, programmabili o di pronto intervento,
possono essere eseguiti sulla base del progetto definitivo.
La
suddetta disposizione (art. 19, comma 5-bis, della legge 109/94 e s.m.)
conferma gli avvisi più volte espressi dall’Autorità (determinazione
del 31 gennaio 2001, n. 4) in ordine alla derogabilità della
disposizione relativa ai tre livelli progettuali (preliminare,
definitivo ed esecutivo) ogni qual volta la differenza di
definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo, nella
sostanza, non sussiste. La disposizione, però, non può essere intesa
nel senso che nel caso dei lavori di manutenzione non è mai
obbligatorio redigere il progetto esecutivo. Qualora, infatti, si tratta
di lavori di manutenzione straordinaria di un opera, nella quale va
compresa anche la ristrutturazione, il recupero o la trasformazione
dell’opera, non si può prescindere dall’obbligo di redigere il
progetto esecutivo in quanto sussiste certamente una differenza di
livello di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello
esecutivo.
In
base a tale assetto normativo può concludersi che allorché si tratta
di lavori di manutenzione – costituiti da lavorazioni definite nel
contenuto prestazionale ed esecutivo, nel numero e nella localizzazione
– può impiegarsi sia il contratto di sola esecuzione, da
affidare sulla base di un progetto esecutivo, e sia il contratto di
progettazione esecutiva e di esecuzione (appalto integrato),
da affidare sulla base di un progetto definitivo, mentre se si tratta di
lavori di manutenzione – costituiti da lavorazioni definite nel loro
contenuto prestazionale ed esecutivo ma non nel loro numero e nella loro
localizzazione – può essere utilizzato sia il contratto di sola
esecuzione e sia il contratto aperto. Va osservato che in
questo ultimo caso fra le due possibilità è sicuramente da preferire
il contratto aperto in quanto più rispondente al fatto che si
tratta in sostanza di manutenzione di pronto intervento.
Per
quanto riguarda l’aspetto della sicurezza va considerato che esso si
presenta differente nel caso dell’appalto integrato e nel caso
dei contratti aperti. In entrambi i casi le norme obbligano
all’osservanza delle disposizioni sulla sicurezza dei luoghi di lavori
ed in particolare di quelle di cui al d.P.R. del 3 luglio 2003, n. 222,
sui contenuti minimi dei piani di sicurezza, secondo il quale, laddove
non è prevista la redazione dei piani di sicurezza e di coordinamento
ai sensi del d.lgs. del 14 agosto 1996 n. 494 e s.m., le stazioni
appaltanti sono comunque tenute ad effettuare una stima dei relativi
costi per il cui calcolo, come suggerisce l’ente richiedente, si può
fare riferimento agli interventi pregressi.
Le
suddette disposizioni comportano che:
a)
nel caso dell’appalto integrato il progetto definitivo
posto a base di gara deve contenere anche degli elaborati costituenti lo
sviluppo del documento facente parte del progetto preliminare denominato
prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di
sicurezza (articolo 18, comma 1, lettera f), del d.P.R. 21
dicembre 1999, n, 554 e s.m.);
b)
nel caso del contratto aperto, invece – tenuto conto del
fatto che le lavorazioni devono essere eseguite in luoghi non sempre
preventivamente conosciuti e, pertanto, nella maggior parte dei casi è
difficile prevedere l’organizzazione e lo svolgimento delle singole
lavorazioni e la valutazione dei rischi per la sicurezza e salute dei
lavoratori e, conseguentemente, la redazione di preventivi piani per la
prevenzione degli stessi. – occorre che le specifiche tecniche delle
singole lavorazioni previste contrattualmente contengano anche
disposizioni inerenti l’aspetto della sicurezza sia per quanto
riguarda le maestranze impegnate nell’esecuzioni delle lavorazioni sia
per quanto riguarda gli utenti delle opere su cui si interviene.
Nei
bandi di gara vanno, poi, sempre indicati i costi dei piani di sicurezza
che non sono soggetti a ribasso. Per quanto riguarda il contratto
aperto va osservato che – dato che non è tecnicamente possibile,
come prima rilevato, redigere dei piani di sicurezza ma soltanto
prescrizioni operative finalizzate a garantire la sicurezza della
maestranze e dell’utenza e, di conseguenza, non è possibile valutare
i costi tramite la redazione di un computo metrico – occorre
specificare quale è la parte del prezzo complessivo di ogni singola
prestazione prevista contrattualmente – quasi sempre, valutato a corpo
con riferimento a più lavorazioni fra loro collegate – che riguarda
la sicurezza e che, come prima ricordato, non è soggetta a ribasso. Va
poi osservato che la stazione appaltante deve, oltre ad imporre tali
prescrizioni operative nel contratto, aver cura di verificare che, nel
corso dei lavori, vengano adottate dall’appaltatore tutte le misure,
volta per volta, comunque necessarie ad assicurare la salute e sicurezza
dei lavoratori ed degli utenti delle opere interessate dai lavori di
manutenzione.
In
base alle suddette considerazioni si è dell’avviso che:
a)
nel caso di lavori di manutenzione – costituiti da un insieme
di lavorazioni individuate nel loro contenuto tecnico e esecutivo nonché
nel loro numero e nella loro localizzazione – è impiegabile il contratto
di sola esecuzione oppure il contratto di progettazione esecutiva
ed esecuzione denominato appalto integrato;
b)
nel caso di lavori di manutenzione – costituiti da un insieme
di lavorazioni individuate nel loro contenuto tecnico ed esecutivo ma
non nel loro numero e nella loro localizzazione – è impiegabile di
norma il contratto aperto;
c)
l’affidamento dei contratti di sola esecuzione di lavori
di manutenzione deve avvenire sulla base di un progetto esecutivo –
comprendente anche il piano di sicurezza redatto nel rispetto delle
disposizioni previste dal d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 e s.m. nonché
dal d.lgs. 14 agosto 1996, n. 494 e s.m. dall’art. 31 comma 1, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m. e dal d.P.R. 3 luglio 2003, n.
222e s.m, – e con l’indicazione nel bando di gara dei costi dei
piani di sicurezza non soggetti a ribasso;
d)
l’affidamento dei contratti di progettazione esecutiva ed
esecuzione, denominato appalto integrato, di lavori di
manutenzione deve avvenire sulla base di un progetto definitivo e con
l’indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza non soggetti
a ribasso;
e)
il progetto definitivo posto a base di gara dell’appalto
integrato di cui alla precedente lettera d) deve comprendere anche
degli elaborati – costituenti lo sviluppo del documento facente parte
del progetto preliminare denominato prime indicazioni e disposizioni
per la stesura dei piani di sicurezza (articolo 18, comma 1,
lettera f), del d.P.R. 21 dicembre 1999, n, 554 e s.m.) – che
devono essere predisposti nel rispetto delle disposizioni, per quanto
impiegabili, previste dal d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 e s.m. nonché
dal d.lgs. 19 agosto 1996, n. 494 e s.m. dall’art. 31 comma 1, della
legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m. e dal d.P.R. 3 luglio 2003, n.
222e s.m.;
f)
l’affidamento dei contratti aperti di lavori di
manutenzione deve avvenire sulla base di un progetto definitivo –
costituito essenzialmente dalla individuazione, per ognuno dei tipi
delle lavorazioni previste nel contratto, del loro contenuto tecnico ed
esecutivo e della specificazione degli apprestamenti da realizzare per
garantire la sicurezza delle maestranze e degli utenti delle opere su
cui si interviene – e con l’indicazione nel bando di gara del costo
complessivo di ogni singola lavorazione e della quota parte di tale
costo, non soggetto a ribasso, riguardante l’esecuzione dei suddetti
apprestamenti.
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