Autorita' per
la vigilanza sui lavori pubblici
Determinazione
n. 2/2005 del
2 marzo 2005
Consegna
dei lavori sotto riserva di legge
IL
CONSIGLIO
Considerato
in fatto
Nell’ambito
dello svolgimento dei compiti di vigilanza, cui è istituzionalmente
preposta, l’Autorità ha riscontrato il frequente ricorso da parte
delle stazioni appaltanti all’istituto della “consegna dei lavori
sotto riserve di legge”, spesso seguita dall’immediata sospensione
degli stessi, nonché da un significativo ritardo nella stipulazione del
relativo contratto d’appalto.
Si
ritiene, pertanto, opportuno chiarire l’esatta valenza giuridica di
tale istituto, nonché i limiti connessi al suo eccezionale utilizzo.
Ritenuto in diritto
La
consegna dei lavori, ai sensi di quanto espressamente previsto dal comma
2 dell’art. 129 del d.P.R. n. 554/99, deve avvenire non oltre il
termine di 45 giorni dalla data di stipulazione del contratto
d’appalto, ovvero dalla sua approvazione, nei casi in cui questa sia
richiesta.
Può
accadere, tuttavia, che si verifichino nell’esperienza concreta
particolari “ragioni di urgenza”, tali da non consentire un
differimento dell’inizio dei lavori fino alla stipulazione od al
perfezionamento del relativo contratto.
Tale
possibilità, è stata, in realtà, espressamente contemplata e
disciplinata dal legislatore dapprima all’art. 337, comma 2, della
legge 20 marzo 1865 n. 2248, e successivamente al comma 1 dell’art.
129 del d.P.R. n. 554/99, che riprendendo sostanzialmente quanto
stabilito in precedenza, letteralmente afferma che “qualora
vi siano ragioni di urgenza, subito dopo l’aggiudicazione definitiva,
il responsabile del procedimento autorizza il direttore dei lavori alla
consegna dei lavori”.
La
norma del successivo art. 130, comma 3, stabilisce, altresì, che in tal
caso il processo verbale deve necessariamente indicare: 1) i materiali
ai quali l’appaltatore deve provvedere; 2) le lavorazioni per le quali
si rende necessario l’immediato inizio in relazione al programma di
esecuzione presentato dall’impresa.
Ciò
al fine specifico di assicurare da un lato la tempestiva esecuzione dei
soli lavori che l’urgenza non
consente di dilazionare nel tempo e dall’altro di impedire che
l’appaltatore possa prendere ulteriori iniziative in contrasto con la
peculiare situazione di incertezza contrattuale, nella quale si trova ad
operare.
La
disciplina dell’istituto – che tra l’altro non innova
all’effetto tipico della consegna, che consiste nel determinare
l’inizio del termine previsto per l’ultimazione dei lavori – è
completata dalla disposizione di cui al comma 4 dello stesso art. 129,
secondo il quale “ in caso di consegna in via d’urgenza, il
direttore dei lavori tiene conto di quanto predisposto o somministrato
dall’appaltatore, per rimborsare le relative spese nell’ipotesi di
mancata stipula del contratto.”
Successivamente
alla consegna dei lavori con riserva può, infatti, accadere che:
1)
la stipula del contratto avvenga regolarmente nei termini di cui
all’art. 109 del Regolamento di attuazione, ed in tal caso nulla
quaestio;
2)
trascorrano i suddetti termini senza che intervenga alcuna
regolare stipulazione, ed in tal caso sarà consentito all’appaltatore
recedere dal contratto qualora ciò sia dovuto ad
un comportamento imputabile all’amministrazione;
3)
si verifichino circostanze, successive alla consegna, tali da
imporre all’amministrazione di non procedere alla stipula del
contratto stesso.
Dal
complesso delle norme richiamate si evince, pertanto, chiaramente il
carattere di eccezionalità dell’istituto in esame da cui scaturisce
la conseguente applicazione di norme particolari.
Le
stazioni appaltanti, in particolare, potranno far ricorso a tale
procedura soltanto in presenza di entrambe le condizioni sottoelencate:
1)
a seguito di aggiudicazione definitiva e nelle more della
successiva stipulazione od approvazione del contratto;
2)
in presenza di oggettive ragioni di urgenza.
Con
specifico riferimento al punto 2) è necessario ricordare che secondo
quanto affermato dalla
costante giurisprudenza amministrativa e ribadito da questa stessa
Autorità in altre sue precedenti pronunce deve trattarsi di “un’urgenza
qualificata e non generica tale da potersi fondamentalmente ritenere che
il rinvio dell'intervento per il tempo necessario all’approvazione del
contratto comprometterebbe, con grave pregiudizio dell’interesse
pubblico, la tempestivita' o l’efficacia dell'intervento stesso”
(Corte Conti, sez. contr., 23 gennaio 1986 n. 1625).
Ciò
sta sostanzialmente ad indicare che l’urgenza in quanto circostanza
speciale ed eccezionale che rende indilazionabile l’inizio
dell’esecuzione dei lavori programmati deve:
1)
scaturire da cause
impreviste ed imprevedibili, “ancorate
cioè a condizioni chiare e riconoscibili
che portano ad escludere, obiettivamente, la possibilità di
prefigurarsi l’evento” (come
espressamente chiarito da questa stessa Autorità nella
determinazione n. 9 del 2003);
2)
avere carattere cogente, vale a dire essere tale da
“obbligare” l’amministrazione a provvedere senza indugio, al fine
di evitare il pregiudizio per l’interesse pubblico che sicuramente
scaturirebbe da un posticipato inizio di esecuzione dei lavori;
3)
avere, altresì,
carattere obiettivo, non deve cioè essere originata da comportamenti
omissivi o negligenti da parte dell’amministrazione.
Conseguentemente
non integrano gli estremi della urgenza di cui all’art. 129 del DPR
554/99 quelle circostanze che: 1) derivano da eventi prevedibili; 2)
sono in grado di sopportare senza alcun pregiudizio per l’interesse
pubblico i tempi richiesti per la stipulazione o l’approvazione del
contratto; 3) sono dirette a sopperire a negligenze proprie
dell’amministrazione, quali ad esempio l’osservanza di un termine
ormai prossimo alla scadenza ed imposto a pena di revoca del relativo
finanziamento, ovvero una carente organizzazione, che rende
eccessivamente lunghi i tempi per la stipulazione del contratto.
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