Determinazione n.3 Del 5 marzo 2008
Sicurezza
nell’esecuzione degli appalti relativi a servizi e forniture.
Predisposizione del documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI)
e determinazione dei costi della sicurezza – L. n.123/2007 e
modifica dell’Art. 3 del D.Lgs. n.626/1994, e Art. 86, commi 3-bis e
3-ter, del D.lgs n.163/2006.
IL CONSIGLIO
Considerato in
fatto
Con la legge 3
agosto 2007, n.123 recante “Misure in tema di tutela della salute
e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e
la riforma della normativa in materia” è stata introdotta la
necessità di redigere, tra i documenti a corredo dell’appalto, un
“documento unico di valutazione dei rischi da interferenze” (di
seguito DUVRI) ed è stato modificato l’art. 86 del codice degli
appalti relativo al “criteri di valutazione delle offerte
anormalmente basse” soprattutto con riguardo all’ esclusione di
ribassi d’asta per il costo relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell’art. 1
di siffatta legge il Governo deve emanare entro nove mesi dalla
pubblicazione (avvenuta il 10 agosto 2007) uno o più decreti
legislativi per il “riassetto e la riforma delle disposizioni
vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi
di lavoro”.
La prima novità di
rilievo operata dalla L. n.123/2007 è contenuta nell’art. 3, comma
1, lett.a), il quale modifica l’art. 7, comma 3, del D.Lgs. n. 16
settembre 1994 n. 626, riguardante il “miglioramento della
sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro”. La
disposizione novellata prevede l’obbligo per il datore di lavoro
committente di promuovere la cooperazione ed il coordinamento tra
committente e appaltatore attraverso l’elaborazione di un “documento
unico di valutazione dei rischi” (DUVRI), che indichi le
misure adottate per l’eliminazione delle “interferenze”. La medesima
disposizione aggiunge che “Tale documento è allegato al contratto
d’appalto o d’opera. Le disposizioni del presente comma non si
applicano ai rischi specifici propri dell’attività delle imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi”.
Un’altra importante
novità è stata introdotta con l’art.8 della L.123/07, che modifica
il comma 3 bis dell’art. 86 D.Lgs.163/06 (Codice dei
contratti pubblici), che ora prevede che “Nella predisposizione
delle gare d’appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte
nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di
servizi e forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare
che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo
del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere
specificatamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e
alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture”.
Il citato articolo 8, ha altresì introdotto un comma 3
ter dell’art. 86 del codice dei contratti pubblici: “Il costo
relativo alla sicurezza non può essere comunque soggetto a ribasso
d’asta”.
Dal delineato quadro
normativo emerge, quindi, che i costi della sicurezza – sia nel
comparto dei lavori che in quello dei servizi e delle forniture –
devono essere dalla stazione appaltante adeguatamente valutati ed
indicati nei bandi; a loro volta le imprese dovranno nelle loro
offerte indicare i costi specifici connessi con la loro attività.
Naturalmente, in sede di verifica dell’anomalia di tali offerte, la
stazione appaltante dovrà valutarne la congruità rispetto all’entità
e alle caratteristiche del lavoro, servizio o fornitura.
Viene, infine,
normativamente escluso, anche in questo caso per lavori, servizi e
forniture data la natura generale del principio esposto all’art. 86
comma 3 ter, che il costo della sicurezza sia suscettibile di
ribasso.
Considerata la
rilevanza delle questioni e delle problematiche già insorte
nell’applicazione delle nuove disposizioni in materia di appalti di
servizi e forniture, l’Autorità ha proceduto ad effettuare apposite
audizioni con i rappresentanti
dell’ANCI
– Associazione Nazionale Comuni Italiani, dell’UPI –
Unione delle Province d’Italia, di ITACA – Istituto per
l’innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità
ambientale, del Ministero del Lavoro e Previdenza – Direzione
Generale per le politiche Previdenziali, del Ministero della
Solidarietà Sociale – Direzione Generale della Tutela Cond. Lav.,
dell’ANCE – Direzione Generale Relazioni Industriali e Direzione
Generale Sicurezza Costruzioni, dell’ANIEM – Associazione Nazionale
Imprese Edili, della CNA Costruzioni – Conf. Naz. Artig. Piccola e
Media impresa, della CONFAPI, della CONFINDUSTRIA, dell’Associazione
Nazionale Ingegneria della Sicurezza, della FILCA – CISL, della
FILLEA – CGIL, dell’INAIL, dell’INPS, di ASSTRA – Associazione
Trasporti, dell’ANAEPA, della FILCAMS – CGIL, della TUCS – UIL,
della FISASCT – CISL, della FENEAL –UIL.
In tali audizioni è
emersa l’importanza della tematica sulla sicurezza e l’esigenza di
un atto di indirizzo dell’Autorità che dia indicazioni utili alle
stazioni appaltanti ed alle imprese; sono stati, inoltre, forniti
importanti contributi che hanno concorso a chiarire alcuni aspetti
della normativa in materia.
Ritenuto in
diritto
Le citate novità
introdotte dalla legge n.123/07 in materia di sicurezza creano
difficoltà operative alle Stazioni Appaltanti con particolare
riguardo al settore dei servizi e delle forniture, poiché, non c’è,
allo stato attuale, una normativa analoga a quella prevista per gli
appalti di lavori (D.lgs n.494/96 e D.P.R n.222/2003), che dia
indicazioni specifiche sia sulle modalità di redazione del DUVRI,
sia sulle modalità di valutazione dei relativi costi.
Gli aspetti che si
ritiene di dover chiarire riguardano in particolare:
A.
Esistenza di
“interferenze” e il conseguente obbligo di redazione del DUVRI;
B.
Valutazione dei costi
della sicurezza;
C.
Costi della sicurezza da
non assoggettare a ribasso.
-
Esistenza di
“interferenze” e il conseguente obbligo di redazione del DUVRI;
Il DUVRI si
configura quale adempimento derivante dall’obbligo, previsto dal
novellato art.7 comma 3, del Dlgs 626/94, del datore di lavoro
committente di promuovere la cooperazione e il coordinamento tra lo
stesso e le imprese appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si
tratta di un documento da redigersi a cura delle stazioni appaltanti
e che deve dare indicazioni operative e gestionali su come superare
uno dei maggiori ostacoli alla prevenzione degli incidenti nei
luoghi di lavoro e nei cantieri: l’”interferenza”.
Si parla di
interferenza nella circostanza in cui si verifica un “contatto
rischioso” tra il personale del committente e quello
dell’appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano
nella stessa sede aziendale con contratti differenti.
In linea di
principio, occorre mettere in relazione i rischi presenti
nei luoghi in cui verrà espletato il servizio o la fornitura
con i rischi derivanti dall’esecuzione del contratto.
Le Stazioni
Appaltanti hanno come unico riferimento per la redazione del DUVRI
l’art. 7 del citato D.lgs n.626/94 riguardante i contratti di
appalto o contratti d'opera, che non fornisce indicazioni di
dettaglio sulle modalità operative per la sua redazione.
Dal dettato
normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere redatto solo
nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque, non devono
essere riportati i rischi propri dell’attività delle singole imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in quanto trattasi
di rischi per i quali resta immutato l’obbligo dell’appaltatore di
redigere un apposito documento di valutazione e di provvedere
all’attuazione delle misure necessarie per ridurre o eliminare al
minimo tali rischi.
In assenza di
interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia si ritiene
necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti
e richieste di offerta) che l’importo degli oneri della
sicurezza è pari a zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la
valutazione dell’eventuale esistenza di interferenze è stata
comunque effettuata, anche se solo per escluderne l’esistenza.
Per quanto riguarda
la problematica inerente la sussistenza o meno di interferenze, a
mero titolo esemplificativo si possono considerare interferenti i
seguenti rischi:
-
derivanti da
sovrapposizioni di più attività svolte da operatori di
appaltatori diversi;
-
immessi nel
luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni
dell’appaltatore;
-
esistenti nel
luogo di lavoro del committente, ove è previsto che debba
operare l’appaltatore, ulteriori rispetto a quelli specifici
dell’attività propria dell’appaltatore;
-
derivanti da
modalità di esecuzione particolari richieste esplicitamente dal
committente (che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a
quelli specifici dell’attività appaltata),.
Si rammenta che la
circolare interpretativa del Ministero del Lavoro e della Previdenza
sociale n.24 del 14 novembre 2007 ha escluso dalla valutazione dei
rischi da interferenza le attività che, pur essendo parte del ciclo
produttivo aziendale, si svolgano in luoghi sottratti alla giuridica
disponibilità del committente e, quindi, alla possibilità per la
Stazione Appaltante di svolgere nei medesimi luoghi gli adempimenti
di legge.
Appare utile, in
ogni caso, precisare come taluni appalti di servizi o forniture si
svolgono all’interno di edifici pubblici ove è presente un datore di
lavoro che non è committente (scuole, mercati, musei, biblioteche).
In tali fattispecie è necessario che il committente (in genere
l’ente proprietario dell’edificio) si coordini con il datore di
lavoro del luogo ove si svolgerà materialmente la fornitura o il
servizio.
Deve, inoltre,
essere sottolineato che la valutazione dei rischi da interferenza,
in particolare negli edifici quali, a titolo esemplificativo,
ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non solo al
personale interno ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma
anche agli utenti che a vario titolo possono essere presenti presso
la struttura stessa quali i degenti, gli alunni ed anche il pubblico
esterno.
Per gli appalti di
seguito riportati è possibile escludere preventivamente la
predisposizione del DUVRI e la conseguente stima dei costi della
sicurezza:
·
la
mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attività o procedure suscettibili di generare
interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna
di materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri (con
l’esclusione di quelli ove i rischi interferenti sono stati valutati
nel piano di sicurezza e coordinamento, come precisato nel seguito);
·
i
servizi per i quali non è prevista l’esecuzione all’interno della
Stazione appaltante, intendendo per “interno”
tutti i locali/luoghi
messi a disposizione dalla stessa per l’espletamento del servizio,
anche non sede dei propri uffici;
·
i
servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso la
stazione appaltante.
La citata circolare
del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha poi chiarito
che il DUVRI è un documento “dinamico”, per cui la valutazione dei
rischi effettuata prima dell’espletamento dell’appalto deve essere
necessariamente aggiornata in caso di situazioni mutate, quali
l’intervento di subappalti o di forniture e posa in opera o nel caso
di affidamenti a lavoratori autonomi. L’aggiornamento della
valutazione dei rischi deve essere inoltre effettuato in caso di
modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo resesi
necessarie nel corso dell’esecuzione dell’appalto o allorché, in
fase di esecuzione del contratto, emerga la necessità di un
aggiornamento del documento. Nei contratti rientranti nel campo di
applicazione del D.Lgs. n.494/96, per i quali occorre redigere il
Piano di sicurezza e Coordinamento, l’analisi dei rischi
interferenti e la stima dei relativi costi sono contenuti nel Piano
di Sicurezza e Coordinamento e, quindi, in tale evenienza non appare
necessaria la redazione del DUVRI.
Infine, si fa
presente che il DUVRI è un documento tecnico, che dovrà essere
allegato al contratto di appalto, poiché l’appaltatore dovrà
espletare le attività ivi previste, volte alla eliminazione dei
rischi. Pertanto, esso va considerato alla stessa stregua delle
specifiche tecniche (art. 68 del Codice contratti pubblici), in
quanto deve consentire pari accesso agli offerenti, non deve
comportare la creazione di ostacoli ingiustificati alla concorrenza
e deve, quindi, essere messo a disposizione dei partecipanti alla
gara.
-
Valutazione
dei costi della sicurezza
Per quantificare i
costi della sicurezza da interferenze, in analogia agli appalti di
lavori, si può far riferimento, in quanto compatibili, alle misure
di cui all’art. 7 comma 1 del DPR n.222/2003 inserite nel DUVRI ed
in particolare :
a) gli apprestamenti
(come ponteggi, trabattelli, etc.);
b) le misure
preventive e protettive e dei dispositivi di protezione individuale
eventualmente necessari per eliminare o ridurre al minimo i rischi
da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali
impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche,
degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi (se
non presenti o inadeguati all’esecuzione del contratto presso i
locali/luoghi del datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi
di protezione collettiva (come segnaletica di sicurezza, avvisatori
acustici, etc.);
e) le procedure
previste per specifici motivi di sicurezza;
f) gli eventuali
interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento
spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti;
g) le misure di
coordinamento relative all'uso comune di apprestamenti,
attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione
collettiva.
La stima dei costi
dovrà essere congrua, analitica per singole voci, riferita ad
elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari
o listini ufficiali vigenti nell'area interessata, o sull'elenco
prezzi delle misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un
elenco prezzi non sia applicabile o non sia disponibile, la stima
dovrà essere effettuata con riferimento ad una analisi dei costi
dettagliata e desunta da indagini di mercato.
Si precisa che anche
nell’ipotesi di subappalto gli oneri relativi alla sicurezza non
devono essere soggetti a riduzione e vanno evidenziati separatamente
da quelli soggetti a ribasso d’asta nel relativo contratto tra
aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso, inoltre, il direttore
dell’esecuzione è tenuto a verificare che l’appaltatore committente
corrisponda i costi della sicurezza anche all’impresa
subappaltatrice.
Potrebbe, infine,
verificarsi la situazione in cui è prevista la possibilità per gli
offerenti di presentare varianti, quando il criterio di
aggiudicazione della gara è quello dell’offerta economicamente più
vantaggiosa (art.76 del Codice dei contratti pubblici) o quando
emerge la necessità di modifiche in corso di esecuzione del
contratto derivanti da intervenute esigenze di carattere tecnico,
logistico ed organizzativo nei casi stabiliti dal codice (art.114
del Codice dei contratti pubblici). In tali casi si potrebbe
verificare la necessità di modificare il DUVRI, attività che può
comportare una rideterminazione degli oneri di sicurezza per
interferenza. Al riguardo, si palesa l’opportunità da parte della
stazione appaltante di prevedere tra le somme a disposizione una
voce relativa ad imprevisti a cui poter attingere anche in tale
evenienza.
Non è da escludere,
infine, che nella fase di cooperazione e coordinamento che precede
la stesura finale del DUVRI da allegare al contratto emerga la
necessità di apportare modifiche al documento già posto a base
d’appalto.
In analogia a quanto
previsto dall’art.131 del codice, relativamente ai lavori, può,
quindi, prevedersi in tale fase la possibilità per l’appaltatore di
presentare proposte integrative al DUVRI, proposte che naturalmente
dovranno rappresentare oggetto di attenta valutazione da parte delle
stazioni appaltanti. L’art. 131, comma 2, lett. a) del codice
prevede infatti che entro 30 giorni dall’aggiudicazione e comunque
prima della consegna dei lavori, l’appaltatore od il concessionario
può presentare alle amministrazioni aggiudicatrici eventuali
proposte integrative del piano di sicurezza e di coordinamento.
Si evidenzia,
quindi, l’opportunità di inserire nel capitolato d’oneri una
apposita dicitura, la quale indichi che il committente ha redatto (o
non ha redatto) il DUVRI e che tale documento potrà essere
aggiornato dallo stesso committente, anche su proposta
dell’esecutore del contratto, in caso di modifiche di carattere
tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle modalità
realizzative; tale documento potrà, inoltre, essere integrato su
proposta dell’aggiudicatario da formularsi entro 30 giorni
dall’aggiudicazione ed a seguito della valutazione del committente.
-
Costi della
sicurezza da non assoggettare a ribasso.
In merito al
novellato art. 86, comma 3 bis del Codice dei contratti
pubblici, occorre chiarire se i costi della sicurezza non
assoggettabili a ribasso siano soltanto quelli relativi alle misure
preventive e protettive necessarie ad eliminare o ridurre al minimo
i rischi di interferenza oppure siano tutti i costi riguardanti
l’applicazione delle misure di sicurezza, ivi compresi quelli a
carico dell’impresa connessi ai rischi relativi alle proprie
attività.
Per risolvere questa
problematica è necessario considerare che le modifiche all’art. 86
del Codice dei contratti pubblici si collocano nell’ambito dei “criteri
di valutazione delle offerte anormalmente basse”, come recita
espressamente la titolazione della disposizione citata. In
quest’ottica, il legislatore ha chiesto alla stazione appaltante di
valutare, nella verifica della congruità delle offerte, che il
valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del
lavoro e al costo relativo alla sicurezza. Quest’ultimo costo,
pertanto, deve essere specificamente indicato e risultare congruo
rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, servizi e
forniture. D’altro canto anche l’art. 87, comma 4, allo stesso
riguardo del Codice dei contratti pubblici precisa che “Nella
valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei
costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente
indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e
caratteristiche dei servizi e delle forniture”.
Va inoltre
considerato che la più volte citata Circolare del Ministero del
Lavoro e della Previdenza Sociale ha precisato che “.., per tutti
gli altri rischi non riferibili alle interferenze
resta immutato l’obbligo per ciascuna impresa di
elaborare il proprio documento di valutazione dei rischi e di
provvedere all’attuazione delle misure di sicurezza necessarie per
eliminare o ridurre al minimo i rischi specifici propri
dell’attività svolta”.
Infine, occorre
rilevare che i rischi dell’attività svolta da ciascuna impresa sono
noti alla stessa in maniera puntuale, mentre non è possibile per la
stazione appaltante conoscere le diverse realtà organizzative delle
imprese che si aggiudicheranno il servizio o la fornitura, realtà
cui sono strettamente connessi i rischi delle relative attività.
Sulla base di quanto
sopra discende che:
-
per i costi
della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da
ciascuna impresa, resta immutato l’obbligo per la stessa di
elaborare il proprio documento di valutazione e di provvedere
all’attuazione delle misure necessarie per eliminare o ridurre
al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico dell’impresa,
la quale deve dimostrare, in sede di verifica dell’anomalia
delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a quelli
desumibili dai prezzari o dal mercato;
-
per quanto
riguarda i costi della sicurezza necessari per la eliminazione
dei rischi da interferenze, essi vanno tenuti distinti
dall’importo a base d’asta e non sono soggetti a ribasso. In
fase di verifica dell’anomalia, detti costi non sono oggetto di
alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati a monte
dalla Stazione Appaltante.
Rispetto alla
valutazione dei costi a carico delle imprese di cui al precedente
punto 1), si sottolinea che la stessa deve essere effettuata anche
in quei casi in cui non si procede alla verifica delle offerte
anomale (ad esempio per l’affidamento mediante procedura negoziata).
Conclusioni
Alla luce delle
precedenti considerazioni l’Autorità ritiene che:
A.
per gli appalti di seguito
riportati è possibile escludere preventivamente la predisposizione
del DUVRI e la conseguente stima dei costi della sicurezza:
a.
la
mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attività o procedure suscettibili di generare
interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna
di materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri;
b.
i servizi per i quali non
è prevista l’esecuzione all’interno della Stazione appaltante,
intendendo per “interno” tutti i locali/luoghi
messi
a disposizione dalla stazione appaltante per l’espletamento del
servizio, anche non sede dei propri uffici;
c.
i servizi di natura
intellettuale, anche se effettuati presso la stazione appaltante
B. Sono
quantificabili come costi della sicurezza da interferenze le misure,
in quanto compatibili, di cui all’art.7 comma 1 del DPR n.222/2003
previste nel DUVRI, richiamate in precedenza;
C. per i costi della
sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascuna
impresa, resta immutato l’obbligo per la stessa di elaborare il
proprio documento di valutazione e di provvedere all’attuazione
delle misure necessarie per eliminare o ridurre al minimo i rischi.
I suddetti costi sono a carico dell’impresa, la quale deve
dimostrare, in sede di verifica dell’anomalia delle offerte, che gli
stessi sono congrui rispetto a quelli desumibili dai prezzari o dal
mercato.
I costi della
sicurezza necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze
vanno tenuti distinti dall’importo a base d’asta e non sono soggetti
a ribasso. In fase di verifica dell’anomalia, detti costi non sono
oggetto di alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati a
monte dalla stazione appaltante.