Atto di segnalazione n. 1 del 12 gennaio 2012
Misure per la riduzione dei costi amministrativi negli appalti pubblici. Segnalazione ai sensi dell'art. 6, comma 7, lettera f), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
Premessa
Il buon funzionamento del
mercato degli appalti pubblici è
una condizione indispensabile
per lo sviluppo del Paese,
impegnando oltre cento miliardi
di euro, spesa che si realizza
attraverso circa un milione e
duecentomila contratti posti in
essere da circa 37.000 stazioni
appaltanti, che, a loro, volta
si organizzano in oltre 60.000
centri di spesa.
Il nostro sistema è, quindi,
frantumato in una miriade di
micro azioni che ostacolano
l'efficienza complessiva del
mercato e non consentono un
efficace controllo.
Il presente atto di segnalazione
si propone, pertanto, di offrire
al Governo alcune proposte di
modifica della legislazione sui
contratti pubblici, ai sensi
dell'articolo 6, comma 7,
lettera f, del d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163 (d'ora innanzi
"Codice") finalizzate a:
a) ridurre i costi finanziari e
gli oneri amministrativi a
carico di stazioni appaltanti ed
imprese, generati dalla
complessità delle attuali
procedure di affidamento e di
gestione dei contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture,
mediante la costruzione di un
efficace sistema di controllo
della spesa di gestione e di
esecuzione dei singoli contratti
e dei relativi programmi; tale
sistema deve essere funzionale
ai cicli di spending review in
atto, al fine di ottimizzare
l'impiego delle risorse
pubbliche, liberare quelle
allocate su progetti non
operativi, dare certezza ai
tempi di pagamento e consentire
il finanziamento di nuovi
progetti di sviluppo;
b) riqualificare gli attori del
sistema affinché la spesa
pubblica possa essere veicolo di
sviluppo, qualità ed
innovazione.
1. Riduzione dei costi
amministrativi ed ottimizzazione
delle risorse attraverso un
migliore controllo di gestione
1.1. La Banca Dati Nazionale dei
Contratti Pubblici come
strumento per superare l'attuale
sistema dei controlli
Il taglio dei costi
amministrativi rappresenta un
fattore chiave per eliminare
vincoli e liberare risorse per
lo sviluppo e la competitività
delle imprese, senza aumenti
della spesa pubblica. Tali
costi, nonostante le varie
misure di semplificazione
adottate nel corso del tempo ed
il ricorso al sistema delle cd.
"autocertificazioni", sono, nel
settore dei contratti pubblici,
tuttora eccessivi sia dal lato
privato che dal lato pubblico
(1) [(1) Una misurazione degli
oneri amministrativi nell'area
appalti è stata recentemente
condotta dal Ministero per
l'Innovazione, in stretta
collaborazione con il Ministero
delle Infrastrutture e dei
Trasporti e con l'Autorità. I
dati emersi evidenziano con
assoluta chiarezza l'urgenza di
interventi correttivi: gli oneri
amministrativi riferiti
all'insieme delle piccole e
medie imprese (da 5 a 249
addetti) ammontano
complessivamente a €
1.213.918.673. La normativa
esaminata concerne le
disposizioni regolatorie
relative ad adempimenti connessi
alla presentazione della
documentazione da allegare in
sede di presentazione delle
offerte ovvero delle domande di
partecipazione)].
Si tratta, in primis, dei costi sostenuti dalle imprese per la partecipazione alle procedure di gara , cioè per produrre, elaborare e trasmettere informazioni sulla propria struttura organizzativa (2). [(2) Tra le criticità segnalate dalle imprese, vi è l'eccessiva onerosità della documentazione da presentare (ad esempio, moduli, comunicazioni da effettuare, relazioni, controlli, valutazioni, costi per etichettature, per archiviazione delle informazioni e per il supporto alle amministrazioni in sede di verifiche e controlli). La rilevazione ha, inoltre, evidenziato che le imprese interessate tra 5 e 249 addetti partecipano in media a 27 gare l'anno: di conseguenza, nella maggior parte dei casi, la stessa documentazione relativa all'attestazione dei requisiti viene presentata 27 volte l'anno. Spesso non è prevista, neanche in via opzionale, la trasmissione telematica. Viene, poi, lamentata la carenza di modulistica standardizzata e difficoltà ad accedere on line a tutta la documentazione di gara]. Occorre, poi, considerare i costi connessi ai defatiganti controlli a carico delle amministrazioni, che rallentano i tempi del procedimento, causano inefficienze nell'impiego delle risorse utilizzate ed aumentano la probabilità di errori procedurali o contestazioni, alimentando l'ingente contenzioso amministrativo in materia.
Dette
verifiche, infatti, richiedendo
l'interazione con altre
pubbliche amministrazioni, hanno
tempi eccessivamente lunghi (70
giorni in media, con punte di 90
giorni) e, spesso, non
assicurano un reale controllo
sull'affidabilità e capacità
dell'operatore economico.
A fronte delle indicate
criticità, una prima misura da
adottare consiste nel
miglioramento dell'interazione
tra le amministrazioni pubbliche
e nella razionalizzazione ed
interconnessione delle esistenti
banche dati, ivi comprese quelle
degli enti previdenziali
relative alla regolarità
contributiva.
E' necessario, a tale scopo, far
sì che la Banca Dati Nazionale
dei Contratti Pubblici (BDNCP,
art. 60 del d.lgs. 7 marzo 2005,
n. 82) diventi il punto di
raccordo delle banche dati delle
amministrazioni certificanti
attraverso un sistema di
cooperazione applicativa:
l'utilizzo della BDNCP dovrebbe
permettere di centralizzare il
processo di controllo dei
requisiti, consentendo, a
regime, una verifica in tempo
reale delle informazioni
relative al possesso dei
requisiti di ordine generale,
tecnico ed economico, mediante
accesso ad un unico sistema e
secondo modalità che consentano
di tracciare le verifiche
effettuate.
Per raggiungere tale scopo, è
necessario stabilire ex lege un
obbligo, a carico delle
amministrazioni e degli enti
certificanti, di cooperare con
l'Autorità, mettendo a
disposizione i dati in proprio
possesso attraverso sistemi di
cooperazione applicativa.
Con l'intento di rendere
effettivo, anche in materia di
appalti, il principio
dell'acquisizione d'ufficio
della documentazione, l'Autorità
ha già avviato una
sperimentazione per la
costituzione del "fascicolo
virtuale dell'impresa", come
strumento base per lo scambio
informativo con
l'amministrazione, nel quale far
confluire tutta la
documentazione concernente i
requisiti sia di ordine generale
che speciale. Tale fascicolo
virtuale può essere alimentato
dai dati contenuti nella BDNCP e
reperibili presso le banche dati
delle altre amministrazioni,
come sopra descritto, nonché
dall'inserimento dei dati in
possesso dell'operatore
economico. In tal modo,
l'impresa, anziché vedersi
costretta a produrre la
documentazione attestante il
possesso dei requisiti gara per
gara, assolverà a tale onere
mediante un unico invio alla
BDNCP, beneficiando di una
consistente riduzione dei costi
per la partecipazione alle
procedure di gara, anche in
termini di semplificazione dei
relativi adempimenti.
L'accentramento del sistema di
controllo presso la BDNCP
attenuerebbe, inoltre, le
criticità attualmente connesse
alla problematica delle false
dichiarazioni in sede di gara,
poiché consentirebbe di
eliminare, in prospettiva, le
autocertificazioni, che sono
spesso motivo di contenzioso e
la cui redazione è complessa e
fonte di errori.
Il sistema sarebbe, quindi,
preordinato al raggiungimento di
una effettiva semplificazione
del processo di partecipazione,
qualificazione e verifica dei
requisiti per l'aggiudicazione
di appalti pubblici, con
rilevanti vantaggi per tutti gli
attori del sistema:
- gli operatori economici
vedrebbero attenuato il pericolo
di incorrere in false
dichiarazioni, che purtroppo
caratterizzano non poco il
sistema, producendo rischi di
sospensione dal mercato;
- le stazioni appaltanti
sarebbero supportate nella
verifica dei requisiti,
usufruendo di un unico sistema
in cui reperire la
documentazione necessaria e
garantendo un risparmio di tempi
e costi, nonché la certezza dei
controlli;
- le amministrazioni
certificanti usufruirebbero di
un unico interlocutore (AVCP)
per la raccolta della
documentazione.
1.2. Anomalie del sistema
sanzionatorio delle false
dichiarazioni
Nella presente fase di crisi
economica, risulta
particolarmente iniqua la
presenza di una disciplina
sanzionatoria che incide sulle
posizioni patrimoniali e, a
volte, sulla stessa
sopravvivenza delle imprese,
attraverso l'applicazione di
misure non proporzionali
all'intrinseca gravità del fatto
e che non consentono, quindi, di
effettuare una differenziazione
tra comportamenti oggettivamente
diversi. Ci si riferisce a
quanto previsto dal comma 1-ter
dell'art. 38 del Codice (3) [(3)
Introdotto dall'art. 4, comma 2,
lettera b), del decreto-legge 13
maggio 2011 n. 70, convertito in
legge con modifiche dalla legge
12 luglio 2011, n. 106] che ha
attribuito all'Autorità, con
riferimento alla riscontrata
falsità della dichiarazione o
della documentazione presentata
dagli operatori economici sul
possesso dei requisiti generali,
il potere di effettuare una
valutazione in ordine alla
sussistenza del dolo o della
colpa grave, per poi procedere
alla eventuale sospensione
dell'operatore economico dalle
gare e dai subappalti per il
periodo di un anno. La norma non
lascia alcun margine
all'Autorità per graduare la
pesante sanzione della
sospensione in funzione della
gravità della violazione
accertata; l'attuale misura
punitiva di un anno di
sospensione non raggiunge, tra
l'altro, neanche il risultato
della maggior tutela indiretta
dei diritti dei lavoratori e
delle imprese "sane", ma, al
contrario, rischia di causare la
definita chiusura di realtà
imprenditoriali medio piccole e
la svendita del complesso
aziendale.
La
disposizione risulta, quindi,
incoerente poiché, da un lato,
conferisce all'Autorità il
potere di utilizzare determinati
parametri, escludendo la
comminazione automatica della
sanzione e, dall'altro, non
consente l'applicazione di una
misura in termini proporzionali
rispetto alla gravità del
comportamento illecito
riscontrato. Ciò appare in
stridente contrasto non soltanto
con i principi costituzionali di
uguaglianza e di buon andamento
dell'attività amministrativa, ma
anche con i principi di
derivazione comunitaria, quali
quelli di proporzionalità e di
parità di trattamento. La
rigidità della norma, inoltre,
non è coerente con quanto
previsto dall'art. 48 del
Codice. Quest'ultimo,
nell'ambito della verifica del
possesso dei requisiti speciali,
consente all'Autorità, a seguito
della segnalazione della
stazione appaltante, di
sospendere il concorrente dalla
partecipazione alle procedure di
affidamento per un periodo che
varia da uno a dodici mesi: il
Codice, quindi, attribuisce
all'Autorità il potere di
graduare la sanzione espulsiva,
circostanza, invece, non
consentita nella fattispecie di
cui all'art. 38, comma 1-ter.
Sarebbe, pertanto, opportuno
modificare il comma 1-ter
dell'art. 38 del Codice, nel
senso di attribuire
all'Autorità, analogamente a
quanto previsto all'art. 48 in
sede di verifica dei requisiti
speciali, il potere di graduare
la sanzione dell'esclusione del
concorrente dalle gare pubbliche
da un minimo di un mese ad un
massimo di un anno.
De jure condendo,
l'implementazione della BDNCP,
secondo le modalità già in
precedenza descritte,
consentirebbe di risolvere a
monte i problemi interpretativi
sorti con l'introduzione, da
parte della legge 11 novembre
2011, n. 180 sullo Statuto delle
imprese, di un regime
semplificato - ed in parte
derogatorio - del sistema
attualmente previsto dall'art.
48 del Codice in tema di
controlli sui requisiti di
partecipazione alle gare di
appalto, nei confronti delle "MPMI".
Il quadro normativo, nel
condivisibile intento di non
gravare le MPMI di oneri
sproporzionati legati alla
partecipazione alle gare, si è
evoluto nel senso di abbassare
il livello di controllo pubblico
sul possesso dei requisiti da
parte di tali imprese,
stabilendo di richiedere la
documentazione probatoria solo
all'impresa aggiudicataria.
L'obiettivo della riduzione
degli oneri a carico del sistema
imprenditoriale, tuttavia,
potrebbe essere ugualmente
raggiunto preservando, al
contempo, un elevato livello di
garanzie sull'affidabilità
dell'impresa, proprio mediante
l'utilizzo della BDNCP.
Lo sviluppo delle potenzialità
della BDNCP, infatti, sia in
termini di riduzione dei costi
(sostituzione della
documentazione da cartaceo a
digitale, assenza di costi
legati all'autenticazione dei
documenti, riduzione del
contenzioso, ecc.) che di
accelerazione e maggiore
trasparenza del processo di
gara, rappresenta, per la
generalità delle imprese (e,
dunque anche per le MPMI), un
valore reale, in quanto
consentirebbe di adempiere, una
sola volta, agli oneri
informativi relativi alla
propria qualificazione.
Al tempo stesso, divenendo
automatico e semplificato, per
le stazioni appaltanti, il
controllo dei requisiti di
partecipazione alle gare delle
imprese concorrenti, attraverso
l'accesso alla BDNCP, verrebbe
salvaguardato l'interesse
dell'amministrazione a reperire
sul mercato un contraente
affidabile, che garantisca la
correttezza dell'esecuzione
della prestazione. Inoltre, i
controlli verrebbero estesi a
tutte le imprese partecipanti
alla gara, senza oneri
aggiuntivi per quest'ultime: da
questo punto di vista,
l'utilizzo generalizzato della
BDNCP avrebbe un effetto
immediato di "moralizzazione"
del mercato, fungendo da
deterrente nei confronti di
imprese poco serie, che non
potrebbero più fare affidamento
sull'incertezza dei controlli.
In tale ottica, verrebbe meno la
ratio sottostante
all'introduzione di regimi
differenziati di accertamento
dei requisiti in funzione della
dimensione dell'operatore
economico, eliminando i rischi
di incremento del contenzioso ad
esso conseguenti.
1.3. Istituzione del registro
delle stazioni appaltanti
Appare utile istituire uno
sportello unico di rilevazione
delle stazioni appaltanti,
prevedendo un obbligo preventivo
annuale di iscrizione in un
apposito registro tenuto
dall'Autorità. Tale rilevazione
deve essere correlata al
rilascio del CIG (Codice
Identificativo Gara),
attualmente obbligatorio per
ogni contratto pubblico, in
forza della previsione dell'art.
3, comma 5, della legge 13
agosto 2010, n. 136 sulla
tracciabilità dei flussi
finanziari, e, ove presenti, al
rilascio del CUP (Codice Unico
Progetto), che identifica la
fonte di finanziamento. La
costituzione del registro unico
delle stazioni appaltanti,
creando un patrimonio
conoscitivo comune,
consentirebbe di sfruttare la
mole di dati informativi
statistici attualmente raccolti
presso i Ministeri, le Regioni,
le stazioni appaltanti e
l'Autorità, nell'ambito di un
sistema di "dati gestionali",
validati grazie alla possibilità
di poterli incrociare fra loro,
nonché di avere contezza, in
tempo reale, delle dinamiche di
mercato.
Il registro delle stazioni
appaltanti si inserisce, tra
l'altro, nel meccanismo di
monitoraggio delle opere
pubbliche previsto nella legge
31 dicembre 2009, n. 196 in
materia di contabilità e finanza
pubblica. E' necessario,
infatti, creare le condizioni di
legge affinché ogni intervento
possa essere sistematicamente
monitorato, in modo oggettivo e
trasparente, dall'inizio alla
sua conclusione. Occorrerà,
quindi, progressivamente
evolvere verso l'allineamento
delle procedure contabili con
quelle amministrative di
finanziamento dei programmi e
dei progetti. Tale finalità è,
ad oggi, ostacolata
dall'assenza, in capo alle
stazioni appaltanti, di un
obbligo di registrazione
preventiva e di rendere note le
proprie decisioni di spesa
funzionali all'avvio delle
procedure di affidamento.
2. Misure per favorire lo
sviluppo
2.1 Qualificazione delle
stazioni appaltanti
L'obbligo di iscrizione nel
registro delle stazioni
appaltanti è funzionale
all'introduzione di un sistema
che ne valuti le capacità
amministrative e gestionali e le
classifichi per classi di
importo o per tipologia di
contratti, così da consentire
che ogni amministrazione indica
gare e gestisca contratti in
relazione alle proprie capacità
strutturali, in modo rispettoso
della normativa e, soprattutto,
in modo efficiente, efficace e
trasparente. La centralizzazione
della committenza, anche nella
modalità recentemente introdotta
dal decreto legge 201 del 6
dicembre 2011, convertito in
legge n. 22 dicembre 2011, n.
214, (4) [ (4) Cfr. articolo 33,
comma 3-bis del Codice dei
contratti pubblici: "I Comuni
con popolazione non superiore a
5.000 abitanti ricadenti nel
territorio di ciascuna Provincia
affidano obbligatoriamente ad
un'unica centrale di committenza
l'acquisizione di lavori,
servizi e forniture nell'ambito
delle unioni dei comuni, di cui
all'articolo 32 del testo unico
di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, ove
esistenti, ovvero costituendo un
apposito accordo consortile tra
i comuni medesimi e avvalendosi
dei competenti uffici."]
o le committenze uniche
regionali, che consentono
comunque ottimizzazioni di
scala, non costituiscono, di per
sé, la soluzione ottimale,
principalmente per interventi
infrastrutturali o nel campo dei
servizi innovativi, in cui la
capacità di project management
deve qualificare l'operazione
nel suo complesso, compresa la
fase di esecuzione del
contratto. Al contrario, la
classificazione delle stazioni
appaltanti in relazione alla
loro effettiva capacità
organizzativa e professionale -
in base ad una determinata
classe di importo del contratto
o ad una tipologia di appalto
complessa o che richiede
economie di scala – senza
scalfire il principio
costituzionale della autonomia
degli enti locali, crea un
sistema incentivante alla
crescita manageriale delle
stesse stazioni appaltanti, in
special modo locali. Detta
classificazione dovrebbe essere
effettuata in relazione alle
diverse fasi di realizzazione di
un appalto: in particolare,
sull'esempio di quanto fa la
Banca Mondiale, occorre
approfondire, anche sulla base
di questionari, gli aspetti
organizzativi, le capacità della
struttura tecnica e del
personale, i sistemi di
controllo interno, le procedure
utilizzate, le iniziative
anticorruzione adottate, il
contesto ambientale, misure di
contrasto del lavoro nero,
controllo dei subappalti, ecc..
Il sistema di
qualificazione delle stazioni
appaltanti iscritte nel registro
dovrebbe essere istituito presso
l'Autorità che, in quanto
organismo imparziale, ne può
assicurare la trasparenza e la
corretta gestione.
Sarebbe, altresì, auspicabile
l'introduzione di un sistema di
auditing sui benefici prodotti
dalla realizzazione dell'opera
pubblica, a fronte dei costi
sostenuti, atta a verificare ex
post le previsioni, al riguardo,
effettuate in sede di
programmazione e di
progettazione.
Inoltre, al fine di evitare
rischi amministrativi sulla
realizzazione delle opere, la
qualificazione delle stazioni
appaltanti andrebbe accompagnata
da un meccanismo di
individuazione, ex ante, del
complesso di atti autorizzativi
e concertativi necessari per il
compimento dell'opera, in
relazione alle diverse tipologie
di progetto.
2.2 Qualificazione delle imprese
E' auspicabile una evoluzione
del sistema volta a far
acquisire da parte delle imprese
quelle caratteristiche
imprenditoriali che consentono
di competere sul mercato in
primo luogo nazionale, ma anche
internazionale. La
qualificazione, infatti, che
comporta, tra l'altro, un onere
non indifferente per le imprese,
dovrebbe costituire un elemento
sostanziale e non meramente
formale, in grado di selezionare
gli operatori economici sulla
base di effettive capacità. A
questo fine, si potrebbe
prevedere che l'idoneità
dell'impresa venga dimostrata
anche dal possesso di taluni
requisiti di carattere
reputazionale, ossia inerenti la
storia imprenditoriale
dell'azienda e la solidità
patrimoniale e finanziaria,
valutati in maniera oggettiva e
trasparente da un soggetto
terzo, quale l'Autorità, con un
procedimento che preveda
l'esercizio del diritto al
contraddittorio per l'impresa.
Tale sistema dovrebbe comunque
consentire che nuovi operatori,
con tecnologie innovative,
possano entrare nel mercato
senza subire inammissibili
barriere all'ingresso.
3 Rafforzamento dei poteri di
vigilanza dell'Autorità
3.1 Poteri sanzionatori
Il perseguimento dei principi di
efficacia e di economicità
dell'azione amministrativa
richiederebbe il conferimento
all'Autorità di poteri più
pregnanti rispetto a quelli
attualmente previsti dal Codice.
Ad oggi, si registra un elevato
tasso di adeguamento "spontaneo"
delle amministrazioni alle
deliberazioni adottate
dall'Autorità, in conformità
alla funzione di prevenzione e
di moral suasion dalla stessa
svolta.
Tuttavia, per rafforzarne
l'incisività, occorrerebbe
attribuire all'Autorità poteri
di carattere sanzionatorio nei
confronti degli atti posti in
essere dalle stazioni appaltanti
in violazione della normativa
nazionale e comunitaria. Di qui,
la necessità di introdurre -
nelle ipotesi in cui l'Autorità,
accertata l'esistenza di cause
di illegittimità e/o di
irregolarità, inviti la stazione
appaltante ad un riesame dei
provvedimenti adottati –
l'obbligo, a carico della
stessa, di comunicare
all'Autorità ed ai soggetti
interessati l'esito del
procedimento di riesame e di
motivare, in maniera congrua,
l'eventuale decisione di non
adeguarsi alle indicazioni
dell'Autorità. Il mancato
rispetto del predetto obbligo di
riesame e di comunicazione
all'Autorità dovrebbe, inoltre,
essere punibile mediante una
sanzione amministrativa
pecuniaria, nei limiti previsti
dall'articolo 6 del Codice.
3.2 Strumenti alternativi di
risoluzione delle controversie
Un tema su cui l'Autorità,
ritiene utile qualche
riflessione è quello
dell'accordo bonario.
Dalla attività di vigilanza
svolta, è emerso un utilizzo
improprio dell'istituto in
questione nella soluzione delle
controversie, in sede di
esecuzione del contratto.
L'accordo bonario dovrebbe
essere finalizzato a risolvere
eccezionali situazioni di
criticità, mentre spesso viene
attivato sulla base di richieste
pretestuose ed utilizzato per il
riconoscimento di corrispettivi
imputabili ad ulteriori e
maggiori lavori, in elusione
della disciplina sulle varianti
in corso d'opera. In questo
modo, l'accordo bonario può
essere impropriamente utilizzato
per ottenere maggiori compensi
rispetto a quelli quantificati
in sede di formulazione
dell'offerta.
Alla luce di tali criticità, si
auspica un intervento volto a
prevedere che i committenti
prima della approvazione della
proposta di accordo bonario,
abbiano la facoltà di chiedere
un parere all'Autorità e
l'obbligo, qualora abbiano
conferito alla commissione che
formula la proposta il potere di
assumere decisioni vincolanti.
Approvato dal Consiglio nella
seduta del 12 gennaio 2012
I Consiglieri relatori
Piero Calandra Sergio Santoro
Il Presidente
f.f. Andrea Camanzi
Depositato presso la Segreteria
del Consiglio in data 13 gennaio
2012
Il Segretario : Maria Esposito