AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
DETERMINAZIONE DEL 15 DICEMBRE 1999, n. 12
Norme di sicurezza nei cantieri
Con esposto pervenuto il 23
novembre 1999 le organizzazioni sindacali Fillea/Cgil, Feneal/Uil, Filca/Cisl esponevano
una situazione di mancata osservanza delle norme di sicurezza nei cantieri edili e
lesame della normativa evidenziava una situazione di incertezza circa i termini in
cui debbono essere applicate coerenti misure, situazione che richiede un intervento
dellAutorità che offra alle amministrazioni appaltatrici e alle imprese chiari
elementi di riferimento per ladempimento dei relativi obblighi, di particolare
significazione sociale.
In base alla normativa vigente,
è da ritenere quanto segue:
1. la mancata emanazione del
regolamento governativo in materia di piani di sicurezza nei cantieri, di cui allart. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109
e successive modificazioni (legge quadro sui lavori pubblici), non esclude
limmediata vigenza delle norme dettate in materia di sicurezza dalla legge stessa,
quali risultanti dalle indicazioni contenute nella legge 18 novembre 1998, n. 415.
2. Fermi restando, pertanto, per il periodo antecedente, gli obblighi in materia di
sicurezza imposti dalla normativa al momento vigente, a decorrere dalla data di entrata in
vigore della indicata legge 18 novembre 1998, n. 415, le amministrazioni appaltanti hanno
lobbligo di evidenziare nei bandi di gara gli oneri relativi ai piani di sicurezza,
oneri da ritenersi non soggetti a ribasso dasta.
3. Pur in mancanza di parametri normativi di riferimento e che saranno precisati nel
regolamento di cui al punto 1, alla determinazione degli oneri suddetti, le stazioni
appaltanti devono provvedere caso per caso, in maniera non elusiva delle prescrizioni
normative, sulla base della specificità dei lavori ed in ogni caso nei limiti dei
contenuti minimi dei piani.
4. Alle disposizioni vigenti, e come in precedenza individuate, vanno conformati i bandi
in corso di definizione; laddove, per i bandi già definiti, dovranno comunque essere
adottate le opportune misure atte a garantire la sicurezza dei lavoratori nelle
lavorazioni in atto.
5. Ne consegue la illegittimità dei bandi che non contengono la predetta indicazione o
che prevedano oneri in misura inadeguata e pertanto comportanti unapplicazione
elusiva alle prescrizioni normative.
Ciò in base alle seguenti
considerazioni:
1. Lobbligo di assicurare
un ambiente di lavoro che garantisca lincolumità fisica degli addetti, per le opere
pubbliche, ha avuto, per la prima volta, enunciazione generale con lart. 18, commi 7 e 8, della legge 19 marzo 1990, n. 55.
La norma ha previsto una serie di adempimenti a carico dellappaltatore tenuto, tra
laltro, ad adottare un piano di sicurezza da coordinare, eventualmente, con analoghi
piani redatti dai possibili subcontraenti o subappaltatori operanti nei cantieri.
Era previsto un indiretto coinvolgimento e responsabilizzazione anche
dellamministrazione committente, che era tenuta preventivamente ad acquisire il
piano per tenerlo a disposizione delle autorità preposte ai controlli.
Responsabile diretto della attuazione del piano di sicurezza era il direttore tecnico di
cantiere.
Il coinvolgimento del committente in materia di sicurezza nei cantieri veniva, peraltro,
accentuato con lart. 24 del decreto legislativo
19 dicembre 1991, n. 406, attuativo della direttiva comunitaria 89/440/Cee relativa
alle procedure di aggiudicazione degli appalti di importo superiore ai 5 milioni di Ecu.
Con tale disposizione si stabiliva, infatti, che le stazioni appaltanti dovessero
richiedere ai partecipanti alle gare di dichiarare di avere tenuto conto, nella
predisposizione delle offerte, degli oneri correlati agli obblighi derivanti dalle
disposizioni di legge in tema di sicurezza vigenti nei luoghi ove erano eseguiti i lavori.
2. Successivamente, con il decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626,
veniva emanata, in attuazione di alcune direttive comunitarie in materia di sicurezza e
salute dei lavoratori, una regolamentazione generale della materia della sicurezza e che,
tra laltro, equiparava i datori di lavoro pubblici e privati quanto
allosservanza degli obblighi al riguardo previsti nel decreto.
Seguiva il decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494, di attuazione della direttiva
comunitaria n. 92/54/Cee concernente le misure minime di sicurezza e di salute da
attuare nei cantieri temporanei e mobili, che rinviava allosservanza dei principi e
delle misure generali indicati nel precedente decreto meglio definendo la materia e
spostando, tuttavia, sul committente, pubblico o privato che fosse, la principale
responsabilità in materia di sicurezza, imponendogli di predisporre piani di sicurezza e
di coordinamento da elaborare unitamente alla progettazione esecutiva dellopera ed
ancor prima della individuazione delle imprese cui affidare i lavori. Il coinvolgimento
del committente, poi, non riguardava la sola fase della progettazione, bensì anche quella
successiva di esecuzione dei lavori. Era prevista, infatti, lindicazione da parte
del committente medesimo, oltre che di un coordinatore della sicurezza in fase di
progettazione, anche di un coordinatore della sicurezza nella fase di esecuzione
dellopera; con attribuzione ad entrambi di competenze concretamente operative e tese
ad individuare le effettive misure necessarie a prevenire gli infortuni.
In definitiva, pertanto, si può dire, che sulla base della disciplina contenuta nei due
indicati decreti legislativi, è stato ribaltato il principio, in precedenza operante, e
secondo cui responsabile sostanziale della sicurezza era il solo appaltatore e non anche
il committente che risulta, invece, ora direttamente e specificamente coinvolto sin dalla
fase della progettazione dellopera.
Da sottolineare al riguardo, poi, che, ai sensi degli art. 12, comma 2, e art. 13, comma
2, del decreto legislativo 494/1996, per il settore pubblico, le disposizioni contenute
nel medesimo decreto si applicano fino alla emanazione del regolamento in materia di piani
di sicurezza previsto dallart. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 ed
attualmente, come già rilevato, non ancora emanato.
3. È da ritenere che la
previsione di cui agli indicati decreti legislativi circa, in particolare, lobbligo
per il committente (art. 4, comma 1, d.lgs. 494/1996) della predisposizione di un piano di
sicurezza e di coordinamento, ovvero, per i lavori particolarmente complessi, di un piano
generale di sicurezza, abbia assorbito, implicitamente abrogandola, la disposizione di cui
al menzionato art. 18 della legge n. 55/1990 relativo al piano della sicurezza fisica dei
lavoratori cui era tenuto lappaltatore (in tali sensi si è anche espressa la
circolare del Ministero del lavoro n. 41/1997 del 18 marzo 1997). Ed ancorché sia da
precisare che detta abrogazione non possa considerarsi, tuttavia, sussistente nelle
ipotesi in cui non ricorrano concretamente le condizioni per lapplicazione
dellindicato decreto legislativo 494/1996 (conforme parere del Consiglio di Stato n.
1533 del 1° luglio 1997 e circolare dello stesso indicato Ministero del lavoro n. 30/1998
del 5 marzo 1998).
4. Con la legge 18 novembre
1998, n. 415 sono state introdotte, infine, alcune modifiche al delineato sistema. In
particolare, è stata prevista la facoltà per lappaltatore e per il concessionario
di redigere e consegnare alla stazione appaltante e al concedente proposte di integrazione
del piano di sicurezza ove predisposto dal committente, ovvero un suo piano di sicurezza
sostitutivo di quelli del committente ove non obbligatori (con implicita confermata
reviviscenza, in tale seconda ipotesi, dellobbligo di cui allindicato art. 18
della legge n. 55/1990).
È stato, poi, stabilito che lappaltatore o il concessionario sono tenuti comunque a
predisporre un piano operativo di sicurezza complementare e di dettaglio rispetto a quelli
di competenza del committente e contenente lindicazione delle concrete proposte
operative riguardanti i singoli cantieri.
È previsto, altresì, che gli indicati atti relativi alla sicurezza devono essere
considerati come parti integranti del contratto di appalto; ed infine, è stabilito che
gli oneri relativi alla sicurezza devono essere indicati nel bando di gara e non sono
soggetti a ribasso.
5. Sulla base di quanto
precede, si può ritenere che, allo stato - pur in mancanza del previsto regolamento
generale sulle misure minime di sicurezza nei lavori pubblici - la normativa in materia di
sicurezza nei cantieri appare sufficientemente chiara e delineata anche per quanto
riguarda il settore delle opere pubbliche, dovendo applicarsi allo stesso tutte le
disposizioni di cui ai menzionati decreti legislativi n. 626/1994 e n. 494/1996 relative
ai piani di sicurezza. A tale conclusione induce, innanzitutto, la considerazione relativa
alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 494/1996 attuativo della
direttiva comunitaria n. 92/57/Cee, che ha generalizzato lobbligo dei piani di
sicurezza e che è successiva a quella di cui alla legge 3 giugno 1995, n. 216 che già
prevedeva il rinvio alla disciplina regolamentare per la parametrazione dei relativi
costi; vale, inoltre, la considerazione che lemananda disciplina regolamentare, ai
sensi di quanto disposto dal comma 1 dellart. 31 della legge quadro sui lavori
pubblici, dovrà essere comunque adottata in conformità alle direttive 89/391/Cee
del Consiglio, del 12 giugno 1989, 92/57/Cee del Consiglio, del 24 giugno 1992, e alla
relativa normativa nazionale di recepimento, sicché non potrà mai incidere il
contenuto minimo dei piani. Al che si aggiunge la considerazione che trattasi di materia
di elevata rilevanza sociale oggetto di disciplina a livello comunitario, la cui
applicazione non può essere condizionata da adempimenti interni correlati ad esigenze di
tipo meramente economico.
Consegue quindi anche la necessità che siano attualmente le amministrazioni appaltanti a
dover provvedere alla individuazione ed alla evidenziazione nei bandi di gara degli oneri
relativi alla attuazione degli anzidetti piani di sicurezza; oneri che saranno determinati
dalla amministrazione medesima tenendo conto delle specifiche esigenze di cantiere e che
dovranno, in ogni caso, essere fissati in maniera adeguata e tale da non implicare
elusione delle prescrizioni in essi contenute.
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