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Consiglio di
stato - Sezione VI - Decisione 23 marzo 2010 n. 1691
Contratti pubblici - Procedure di aggiudicazione - Esclusione per false
attestazioni - Provvedimento iscrizione casellario informativo presso
Autorità di Vigilanza - Impugnazione esclusione e iscrizione - TAR
competente per impugnazione - Iscrizione
FATTO e
DIRITTO
1. Con ricorso al Tar
Toscana la società Edil Progetti s.r.l. ha impugnato il provvedimento
con cui il Comune di Pisa la ha esclusa da una gara di appalto per
asserite false dichiarazioni e ha disposto la segnalazione del fatto
all’Autorità di vigilanza sui contrati pubblici per l’annotazione nel
casellario informatico.
Con successivi motivi
aggiunti la medesima società ha impugnato il provvedimento dell’Autorità
di vigilanza recante annotazione nel casellario informatico dell’atto di
esclusione dalla gara ai sensi dell’art. 27, lett. t), d.P.R. n.
34/2000.
2. L’Autorità di
vigilanza, nel costituirsi in giudizio tramite l’Avvocatura dello Stato,
ha proposto regolamento di competenza limitatamente ai motivi aggiunti
di ricorso, deducendo che sussisterebbe la competenza del Tar Lazio –
Roma in relazione ai propri provvedimenti, trattandosi di Autorità
centrale, e avendo i propri provvedimenti efficacia su tutto il
territorio nazionale.
3. Il Tar adito, con
l’ordinanza 28 gennaio 2010 n. 21, ha ritenuto l’istanza di regolamento
non manifestamente infondata e ne ha disposto la trasmissione al
Consiglio di Stato per la sua decisione.
4. L’istanza va respinta.
4.1. Nel caso di specie il
ricorso principale di primo grado e i successivi motivi aggiunti hanno
per oggetto provvedimenti intimamente connessi: da un lato, il
provvedimento di esclusione dalla gara di appalto per false
dichiarazioni, proveniente dalla stazione appaltante, e dall’altro lato
il provvedimento di iscrizione dell’esclusione nel casellario
informatico, proveniente dall’Autorità di vigilanza sui contratti
pubblici.
Mentre per il primo
provvedimento è competente il Tar periferico adito, per il secondo
provvedimento, se autonomamente impugnato, sarebbe in astratto
competente il Tar Lazio – Roma, trattandosi di atto di Autorità
centrale, avente effetto su tutto il territorio nazionale.
Giova peraltro osservare
che la legislazione vigente non prevede una competenza inderogabile in
relazione all’impugnazione dei provvedimenti della menzionata Autorità
di vigilanza.
4.2. Ciò considerato, va
tuttavia apprezzato l’elemento della connessione tra i due provvedimenti
impugnati.
La giurisprudenza
amministrativa ha ritenuto che pur non essendovi nel processo
amministrativo una regola espressa sulla competenza per connessione, a
differenza di quanto si riscontra nel processo civile (artt. 31-36
c.p.c.) va comunque affermata la necessità del simultaneus processus,
e dunque l’esigenza di trattazione congiunta della controversia, con la
concentrazione presso un unico giudice; e ciò nell’ottica di evitare
contrasti di giudicati, nel tentativo di realizzazione di un’effettiva
economia processuale, ed allo scopo di realizzare meglio le situazioni
giuridiche soggettive, visto che l’integrale cognizione del rapporto
giuridico sottostante alla pluralità di provvedimenti impugnati agevola
il perseguimento di una giusta soluzione della lite (Cons. St., sez. VI,
4 ottobre 2005 n. 5305).
4.3. Al fine di dare
rilievo all’istituto della connessione, la giurisprudenza ha elaborato
talune regole, tra cui rileva quella, condivisibile, secondo cui in caso
di impugnazione di atto presupposto e atto consequenziale, è competente
in relazione ad entrambi i provvedimenti il giudice competente per
l’atto presupposto (Cons. St., sez. V, 14 aprile 2008 n. 1614).
Tale regola si attaglia al
caso di specie, in cui il provvedimento di iscrizione nel casellario
informatico è non solo connesso, ma consequenziale, rispetto al
provvedimento di esclusione.
Sicché, anche per tale
provvedimento va affermata la competenza del Tar Toscana, la cui
competenza in ordine al presupposto provvedimento di esclusione non è in
contestazione.
4.4. Non può invece
condividersi la tesi, pur talora sostenuta, che radica la competenza in
capo al Tar adito per l’impugnazione degli atti di gara anche in
relazione al provvedimento di iscrizione nel casellario informatico in
base all’assunto del carattere meramente esecutivo di quest’ultimo e
della sua mancanza di autonoma portata lesiva (così Cons. St., sez. V,
28 settembre 2007 n. 5003).
Invero, il provvedimento
di iscrizione nel casellario informatico non è meramente esecutivo e ha
una autonoma portata lesiva, e può essere impugnato oltre che per motivi
di invalidità derivata, anche per vizi propri (come è nella specie
accaduto).
Tuttavia esso, pur non
essendo meramente esecutivo, è comunque consequenziale in quanto ha la
sua ragion d’essere nella pregressa adozione di un provvedimento di
esclusione da una gara.
4.5. Non sembrano
praticabili altre soluzioni, in astratto possibili:
a) non la soluzione di
spostare al Tar Lazio la sola controversia sul provvedimento di
iscrizione nel casellario informatico, lasciando al Tar Toscana la
controversia sul provvedimento di esclusione, perché si avrebbe una
artificiosa e diseconomica scissione di una vicenda unitaria che
richiede unitarietà di giudizio;
b) non la soluzione di
spostare l’intera controversia al Tar Lazio, per il solo fatto che è
impugnato un atto di una Autorità centrale, quale che ne sia il ruolo
nella sequenza di atti impugnati (così, invece, Cons. St., sez. IV, 6
aprile 2004 n. 1870), perché si avrebbe una irragionevole concentrazione
presso il Tar Lazio di tutto il contenzioso sui pubblici appalti quando
a provvedimenti di esclusione conseguono provvedimenti di iscrizione nel
casellario informatico, ben oltre la ratio legislativa della
previsione della competenza del Tar Lazio.
4.6. In tale direzione
milita anche, de jure condendo, l’art. 44, l. n. 88/2009 recante
delega per il recepimento della direttiva 2007/66/CE e lo schema di
decreto delegato, nonché il parere del Consiglio di Stato reso su detto
schema (Cons. St., sez. affari normativi, 25 gennaio 2010 n. 5098/2009).
Si evince infatti dalla legge delega, dal progetto di decreto delegato e
dal parere del Consiglio di Stato, che in materia di pubblici appalti va
assicurato il simultaneus processus con necessità che tutti gli
atti della procedura di gara e quelli ad essa connessi siano impugnati
nello stesso giudizio davanti al medesimo giudice, ivi compresi,
rispetto agli atti di gara, i “connessi” provvedimenti dell’Autorità di
vigilanza. Si prevede, infatti, da un lato, che la competenza sui
ricorsi avverso le procedure di affidamento è inderogabile e, dall’altro
lato, che tutti gli atti successivi a quelli originariamente impugnati
sono contestati “obbligatoriamente” con motivi aggiunti, davanti al
giudice già adito. Sicché se ne desume che la competenza “inderogabile”
sulla gara di appalto, attrae anche i successivi motivi aggiunti di
ricorso, ancorché proposti contro provvedimenti dell’Autorità di
vigilanza, purché “connessi”.
5. Per quanto esposto il
regolamento di competenza va respinto.
Non si fa luogo a
pronuncia sulle spese in difetto di costituzione delle altre parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale, sezione VI, definitivamente pronunciando
sull’incidente di competenza in epigrafe, lo respinge.
Fonte:
Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa
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