Costo del
personale
Prime indicazioni operative sull’applicazione
dell’art.82 del codice dei contratti pubblici
1. Premessa
Il presente documento intende offrire alle Stazioni Appaltanti
alcune prime indicazioni in
merito all’applicazione del nuovo comma 3-bis dell’art.82 del
D.Lgs 163/2006 introdotto
dall’art.32, comma 7-bis, dalla legge 9 Agosto 2013, n.98 (G.U.
n 194, s.o. 63, del
20/08/2013) di conversione del DL 69/2013.
La nuova disposizione normativa, volta a migliorare le
condizioni di lavoro e in genere a
sostenere l’importante settore dei contratti pubblici, non
avendo previsto un periodo
transitorio, è in vigore dalla sua pubblicazione sulla G.U.,
richiedendo dunque una
significativa variazione di approccio nell’applicazione del
criterio del prezzo più basso per la
selezione delle offerte, ingenerando prevedibili effetti di
disorientamento di tutti gli operatori
del settore.
In questa situazione “emergenziale”, ed in mancanza di altre
indicazioni interpretative, si
propone una prima lettura della nuova disciplina, al fine di
integrarla con le altre disposizioni
contenute nel Codice e nel Regolamento e individuare alcune
modalità applicative della
nuova disciplina, soprattutto per quanto riguarda le modifiche e
integrazioni da apportare
immediatamente ai documenti costituenti la lex specialis.
Si auspica che nel breve periodo giungano anche le indicazioni
interpretative da parte dei
Ministeri competenti e di altre fonti. Nel frattempo si ritiene
che il presente documento possa
comunque costituire un utile strumento per il “primo soccorso”
delle Stazioni Appaltanti che
fin d’ora si trovano a dover applicare tale nuova disciplina.
2. Antefatto
La legge 12 luglio 2011, n.106 (G.U. n 160 del 12/07/2011) di
conversione del DL 70/2011
introduceva il nuovo comma 3-bis, l’art. 81 – Criteri per
l’offerta migliore - del Codice
cosi formulato:
«3-bis. L’offerta migliore è altresì determinata al netto delle
spese relative al costo del
personale, valutato sulla base dei minimi salariali definiti
dalla contrattazione collettiva
nazionale di settore tra le organizzazioni sindacali dei
lavoratori e le organizzazioni dei
datori di lavoro comparativamente più significative sul piano
nazionale, e delle misure di
adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza
nei luoghi di lavoro».
Inoltre la medesima legge all’art. 4, comma 2 punto i-ter
prevedeva l’abrogazione del comma
2, lettera g) dell’art.87, ovvero l’ammissibilità delle
giustificazioni in materia di costo del
lavoro, in conseguenza di quando stabilito al comma 3 bis sopra
citato:
g) il costo del lavoro come determinato periodicamente in
apposite tabelle dal Ministro del
lavoro e delle politiche sociali, sulla base dei valori
economici previsti dalla contrattazione
collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più
rappresentativi, delle norme in
materia previdenziale e assistenziale, dei diversi settori
merceologici e delle differenti aree
territoriali; in mancanza di contratto collettivo applicabile,
il costo del lavoro è determinato
in relazione al contratto collettivo del settore merceologico
più vicino a quello preso in
considerazione.
ITACA, al fine di supportare, in ordine alla predisposizione dei
nuovi bandi, le Stazioni
Appaltanti nella fase di prima applicazione della disposizione
introdotta dalla legge 106/2011,
ha predisposto il documento “PRIME INDICAZIONI PER
L’APPLICAZIONE DELLE
MODIFICAZIONI INTRODOTTE ALL’ART. 81 DEL CODICE DEI CONTRATTI
PUBBLICI DALLA LEGGE 12 LUGLIO 2011, N. 106, DI CONVERSIONE DEL
DL
70/2011” in data 14/07/2011.
Successivamente l’art. 44, comma 2, della legge 22 dicembre
2011, n.214, “Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto legge 6 dicembre 2011, n.201,
recante disposizioni
urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti
pubblici”, pubblicata sul
Supplemento Ordinario 276 della G.U. n.300 del 27 dicembre 2011
ha abrogato il comma 3-
bis dell’art. 81 del Codice su riportato.
Infine è bene ricordare che alcune Regioni e Province autonome
hanno provveduto con leggi
e/o altri atti amministrativi a normare per il territorio di
loro competenza la materia. A tale
proposito si richiama la legge della Regione Umbria n. 3 del
21/01/2010, art. 23, attuata con
DGR 569 del 7/06/2011 che sostanzialmente impone la valutazione
del costo del personale in
capo all’Amministrazione da sottrarre dall’importo da porre a
base di gara; la circolare del
7/10/2011 della Provincia Autonoma di Bolzano-Alto Adige con la
quale si definisce una
tabella di tali costi valutati percentualmente per le diverse
categorie di lavori pubblici.
L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici nel documento
predisposto “Prime
indicazioni sui bandi tipo: tassatività delle cause di
esclusione e costo del lavoro” - audizione
del 29/09/2011, aveva sostanzialmente concluso che la previsione
di cui all’art. 81, comma 3
bis non incideva sulla predisposizione dei bandi, ma doveva
essere ricondotta nell’ambito
della verifica della congruità delle offerte ex art. 87: si
tratterebbe, in altri termini, del
rafforzamento del principio secondo cui il ribasso offerto non
può avvenire a scapito dei
livelli minimi del costo della manodopera (tuttavia suggeriva
agli operatori di far riferimento
al documento ITACA).
Il pur pregevole tentativo di coordinare il comma 3-bis con il
contesto normativo e superare
così i problemi applicativi pare oggi precluso dalla nuova
disciplina introdotta dal D.L. 69 del
2013: infatti, il legislatore torna ad utilizzare la locuzione
“al netto di”, facendo espressamente
riferimento, in base al prioritario criterio letterale di
intepretazione, alla necessità che il costo
del lavoro venga sottratto al confronto concorrenziale, ma
soprattutto la nuova disposizione
non è stata innestata nell’art. 87, rendendo evidente l’intentio
legis di escludere che la portata
della disposizione possa essere ridotta nell’ambito del
procedimento di verifica della
congruità delle offerte.
Di talché, come allora, anche con riferimento alla nuova
disciplina si rende opportuno fornire
prime indicazioni in merito alla predisposizione degli atti di
gara, anche in ragione
dell’immediata entrata in vigore del nuovo comma 3-bis dell’art.
82.
Ai fini del presente documento si ritiene utile ricordare
“l’Avviso Comune” sottoscritto tra le
principali rappresentanze datoriali e sindacali del 28/10/2010
con il quale si definiscono gli
indici minimi di congruità di incidenza del costo del lavoro
della manodopera sul valore
dell’opera, al di sotto dei quali scatta la presunzione di non
congruità dell’impresa.
3. La nuova disciplina
In seguito all’innesto del comma 3-bis, l’art. 82 del Codice -
Criterio del prezzo più basso,
risulta cosi riformulato:
«1. Il prezzo più basso, inferiore a quello posto a base di
gara, è determinato come segue.
2. Il bando di gara stabilisce:
a) se il prezzo più basso, per i contratti da stipulare a
misura, è determinato mediante ribasso
sull'elenco prezzi posto a base di gara ovvero mediante offerta
a prezzi unitari;
b) se il prezzo più basso, per i contratti da stipulare a corpo,
è determinato mediante ribasso
sull'importo dei lavori posto a base di gara ovvero mediante
offerta a prezzi unitari.
3. Per i contratti da stipulare parte a corpo e parte a misura,
il prezzo più basso è
determinato mediante offerta a prezzi unitari.
3-bis. Il prezzo più basso è determinato al netto delle spese
relative al costo del personale,
valutato sulla base dei minimi salariali definiti dalla
contrattazione collettiva nazionale
di settore tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le
organizzazioni dei
datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale, delle voci
retributive previste dalla contrattazione integrativa di secondo
livello e delle misure di
adempimento alle disposizioni in materia di salute e sicurezza
nei luoghi di lavoro.
4. Le modalità applicative del ribasso sull'elenco prezzi e
dell'offerta a prezzi unitari sono
stabilite dal regolamento».
Il Regolamento di attuazione del Codice, DPR 207/2010, negli
appalti di lavori, ai fini della
determinazione del prezzo più basso identifica due modalità
applicative:
Art. 118. Aggiudicazione al prezzo più basso determinato
mediante massimo ribasso
sull’elenco prezzi o sull’importo dei lavori.
Art. 119. Aggiudicazione al prezzo più basso determinato
mediante offerta a prezzi unitari.
4. Considerazioni preliminari
In primo luogo è bene precisare che la nuova disposizione si
differenzia dalla precedente poi
abrogata essenzialmente per il fatto che essa è introdotta
all’art. 82 del Codice – Criterio del
prezzo più basso – anziché all’ art. 81 – Criteri per la scelta
dell’offerta migliore -, pertanto
l’applicazione della norma è obbligatoria quando il criterio
individuato per la scelta
dell’offerta è quello del prezzo più basso e non più anche per
quello dell’offerta
economicamente più vantaggiosa così come previsto dalla norma a
suo tempo abrogata.
Non si può infatti sostenere un’estensione più ampia della
disposizione, come invece era con
l’ex art. 81 del Codice, per l’evidente localizzazione della
previsione nell’art. 82, essendo
quest’ultimo esclusivamente riferito al criterio del prezzo più
basso.
Conseguentemente l’introduzione del nuovo comma 3-bis risulta di
particolare rilievo ed
impatto per tutte le procedure di gara la cui selezione delle
offerte è prevista da effettuare con
il criterio del prezzo più basso (aperte, ristrette e
negoziate), in tutti i settori e per qualunque
importo e per gli affidamenti sia a corpo che a misura.
L’impatto risulta altresì rilevante su
tutte le attività successive all’aggiudicazione, sino al
collaudo.
Si ritengono comunque esclusi dall’applicazione della
disposizione gli affidamenti diretti in
quanto negli stessi manca un confronto concorrenziale e
conseguentemente non sono
applicabili né il criterio del prezzo più basso né il criterio
dell’offerta econmicamente più
vantaggiosa.
Si tralasciano dunque ulteriori commenti a sostegno di una
interpretazione diversa, non
essendo ad oggi l’obiettivo del presente documento, per quanto
rimanga insoddisfatta la reale
motivazione di un correttivo legislativo di siffatto genere.
A margine forse potrebbe essere plausibile un indirizzo
“implicito” del legislatore verso la
scelta del criterio dell’offerta più vantaggiosa in particolare
per gli appalti di servizi dove
spesso risulta più difficile la corretta valutazione del costo
del personale e dove lo stesso
incide in modo significativo sul costo della prestazione
orientando quindi la scelta su criteri
qualitativi delle prestazioni. Ma si rimane, per quanto sopra
espresso, nell’ambito di
considerazioni generali.
Analizzando nel dettaglio la norma di oggi la stessa impone di
salvaguardare comunque e
sempre il valore della manodopera quale costo non negoziabile, e
pertanto da sottrarre al
mercato e alla concorrenza, in analogia con quanto previsto già
per gli oneri di sicurezza.
La disciplina previgente imponeva, in fase di progettazione, la
definizione del costo della
manodopera e della sicurezza, attraverso voci di costo da
indicare esplicitamente negli
elaborati di progetto (specificatamente per i lavori la stima di
manodopera era condotta
attraverso il “Quadro di incidenza della manodopera”, nonché la
quota di sicurezza da non
sottoporre a ribasso derivante dagli studi specifici definiti –
DUVRI e/o PSC), e, in fase di
valutazione dell’anomalia delle offerte, richiedeva altresì la
verifica di congruità di tali voci,
fornendo i parametri di riferimento da utilizzarsi, per la
conduzione della verifica, per il solo
costo del lavoro.
In particolare, in fase di verifica di congruità dell’offerta,
l’Amministrazione doveva
«valutare che il valore economico fosse adeguato e sufficiente
rispetto al costo del lavoro e al
costo relativo alla sicurezza» e a tal fine richiedeva che lo
stesso dovesse essere
specificatamente indicato1. Infine indicava i parametri di
riferimento per la individuazione di
valore mediante rinvio a tabelle da predisporre da parte dei
Ministeri competenti, e quindi non
in modo specifico con riferimento al contratto posto in gara
(salvo la presenza del quadro di
incidenza di cui sopra per i lavori).
Risulta del tutto evidente la portata innovativa del nuovo comma
3-bis: la nuova disciplina,
nella fattispecie di scelta del contraente mediante il criterio
del prezzo più basso, non
limita più l’azione ad un mero controllo di congruità formulato
sulla base di valutazioni
parametriche e decontestualizzate, ma richiede che il costo del
lavoro sia valutato
puntualmente in quanto “costo puro ed incomprimibile” da non
assoggettare al mercato,
in perfetta analogia con i costi aggiuntivi per la sicurezza
desunti in fase progettuale.
In ragione di un’interpretazione strettamente letterale della
norma, il legislatore parrebbe aver
voluto che il costo del personale venga scorporato dall’importo
a base di gara.
Peraltro, la locuzione “al netto di” si presta ad essere
intepretata anche in un contesto logicosistematico,
in ragione delle altre locuzioni utilizzate nell’ambito della
stessa disposizione
(“determinato” e “valutato”).
La norma infatti, dopo aver precisato all’art 82, comma 1, che “
il prezzo più basso(è quello)
inferiore a quello posto a base di gara” (pertanto è chiaramente
quello offerto
dall’impresa), precisa poi al comma 3 bis come tale prezzo deve
essere determinato,
evidentemente dall’impresa stessa ( il prezzo più basso è
determinato al netto delle spese
relative al costo del personale, …. valutato…), evidenziando in
maniera chiara che la
valutazione relativa alla congruità di quanto indicato in
offerta è rimessa alla stazione
appaltante alla quale la norma da precisi riferimenti circa le
modalità per effettuare tale
valutazione.
Da queste considerazioni discende che il costo della manodopera
è da intendersi
esclusivamente come il costo “vivo” ed “non negoziabile” – sotto
il quale cioè non è
possibile scendere nella retribuzione oraria di un lavoratore -
costo tutelato in quanto
comprensivo degli oneri sociali e contributivi, e come tale da
intendersi al netto di spese
generali ed utile di impresa, in quanto questi ultimi
rappresentativi, al contrario, della
quota di costo che deve andare a mercato, nell’ambito del gioco
concorrenziale (ossia
l’offerta a ribasso) della gara2.
Pertanto, nell’ipotesi che la stazione appaltante determini in
fase progettuale il costo del
personale, si ritiene percorribile la prima intepretazione della
norma, ovvero lo scorporo del
medesimo costo dall’importo complessivo dell’appalto: pertanto i
concorrenti offriranno la
percentuale di ribasso da applicare sull’importo dell’appalto al
netto del costo del personale3.
Qualora, invece, la stazione appaltante non determini in fase
progettuale il costo del
personale, può operare nell’ambito di una procedura mediante
offerta a prezzi unitari, con la
quale richiede ai concorrenti in sede di offerta di indicare per
ogni lavorazione il relativo
costo del personale.
Inoltre in questa fase di analisi del testo non risulta
significante l’integrazione rispetto al
precedente del “delle voci retributive previste dalla
contrattazione integrativa di secondo
livello” in quanto attiene alla mera modalità di valutazione del
costo mentre risulta
significativa la riproposizione testuale “e delle misure di
adempimento alle disposizioni in
materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.” già
prevista nella versione della legge
106/2011 poi abrogata e oggetto di disamina nelle prime
indicazioni formulate nel documento
predisposto da ITACA.
Nella parte finale del nuovo comma 3-bis si richiamano le
“misure di adempimento alle
disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di
lavoro”: il richiamo pare
ragionevolmente intendersi come rinvio a quanto già previsto dal
tessuto normativo di settore
(in particolare dal D.Lgs. 81/08, D.Lgs. 163/06 e D.P.R.
207/10), ossia, per la componente
da sottrarre dal ribasso, ai soli costi per la sicurezza
derivanti dagli elaborati progettuali
specifici.
Siffatta opzione interpretativa pare preferibile in quanto non
determinerebbe aporie e contrasti
con il quadro normativo già vigente, con riferimento al quale la
nuova norma si pone quindi
armoniosamente come richiamo rafforzativo ed equiparatore con il
nuovo principio generale,
ossia quello della non negoziabilità del costo della manodopera.
5. Prime indicazioni operative
5.1 Lavori pubblici da aggiudicarsi mediante il criterio del
prezzo più basso
a) Fase progettuale
Il valore del costo del personale, al netto di spese generali e
di utile d’impresa, deve
essere definito a seconda delle modalità applicative del
criterio di aggiudicazione
prescelto comr sopra richiamato4.
Risulta quindi indispensabile individuare la modalità di
definizione delle spese per il
personale da non sottoporre al confronto concorrenziale, la
quale potrà avvenire in modo
analitico o parametrico.
Per quanto riguarda la determinazione in modo analitico, come è
noto tra gli elaborati di
ogni progetto di opere pubbliche vi sono il Computo metrico
estimativo, l’elenco prezzi, e
l’analisi prezzi. L’elenco prezzi può essere desunto in tutto o
in parte dagli elenchi prezzi
ufficiali di cui all’art. 133 del Codice. Qualora gli elenchi
prezzi ufficiali siano supportati da
analisi, dalle stesse può essere ricavata l’incidenza del costo
della manodopera per quantità
unitaria e in analogia, qualora il prezzo sia analizzato
direttamente dal progettista, dalla stessa
analisi si può ricavare l’incidenza di interesse5.
La determinazione in modo parametrico, più immediata, richiede a
monte la definizione di
costi standard per tipologie di opere. Nel campo dei Lavori
Pubblici, in mancanza degli
accordi di cui all’art. 118, comma 6-bis, del Codice, sembra
potersi fare riferimento alle
tabelle di cui al DM Ministero LLPP dicembre 1978, che suddivide
in alcune categorie i
lavori pubblici e per ogni categoria definisce le incidenze
della manodopera, dei materiali e
dei noli. A titolo esemplificativo, dette tabelle prevedono un
incidenza della manodopera del
18% per le opere stradali e del 40% per le opere edili. Risulta
chiaramente indispensabile, per
poter correttamente operare, un aggiornamento da parte del
Ministero di dette tabelle, magari
rapportandole alle nuove categorie di riferimento OG e OS. A
tale riguardo si ritiene
segnalare le tabelle riportate nell’“Avviso Comune” sottoscritto
tra le principali
rappresentanze datoriali e sindacali del 28/10/2010 con i quale
si definiscono gli indici minimi
di congruità di incidenza del costo del lavoro della manodopera
sul valore dell’opera, al di
sotto dei quali scatta la presunzione di non congruità
dell’impresa.
Chiarito dunque quale sia la quota di incidenza di manodopera,
al netto delle spese generali e
dell’utile di impresa, occorrerà tenerne adeguata considerazione
ai fini della redazione
degli elaborati progettuali e delle modalità applicative in fase
esecutiva delle opere; è
evidente che gli strumenti impiegati eventualmente a supporto
(vedasi i prezzari regionali)
dovranno a loro volta essere in grado di recepire e fornire i
dati richiesti dal progetto6.
b) Fase di determinazione dell’offerta migliore
Al fine della determinazione dell’offerta migliore, determinata
al netto delle spese relative al
costo del personale, si possono prospettare due percorsi:
− nel primo, nell’ipotesi che la stazione appaltante determini
il costo del personale da
sottrarre al ribasso, l’offerta sarà acquisita con la modalità
applicativa prevista dall’art.
118 del Regolamento “Aggiudicazione al prezzo più basso
determinato mediante massimo
ribasso sull’elenco prezzi o sull’importo dei lavori” e pertanto
il concorrente si limiterà a
proporre nella propria offerta esclusivamente una percentuale di
ribasso da applicare
all’importo a base di gara indicato dalla stazione appaltante al
netto del costo del
personale (al netto del costo delle spese generali ed utile) e
su detta proposta verrà
aggiudicato il contratto;
− nel secondo, qualora la stazione appaltante non determini il
costo del personale, l’offerta
verrà acquisita con la modalità applicativa prevista dall’art.
119 del Regolamento
“Aggiudicazione al prezzo più basso determinato mediante offerta
a prezzi unitari”; in tal
caso il concorrente dovrà proporre per ogni lavorazione e
fornitura prevista per
l’esecuzione dell’opera la propria offerta e pertanto dal
prodotto tra le quantità e le singole
offerte e dalla sommatoria delle stesse si ricaverà il prezzo
offerto da parametrare con
quello posto a base di gara al fine della determinazione della
percentuale di ribasso
offerto.
E’ indubbio che nella seconda fattispecie il concorrente è in
grado di indicare puntualmente il
proprio costo del personale per ogni specifica lavorazione e
l’importo complessivo quale
sommatoria dei prodotti tra il valore unitario e le singole
quantità elencate nella lista fornita
dalla Stazione Appaltante. Ne consegue che il prezzo più basso
offerto sarà dato dalla
sommatoria del costo del personale, inteso come costo
incomprimibile ovvero da non
assoggettare a negoziazione, e il costo delle lavorazioni e
forniture depurato dal costo del
personale.
c) Fase esecutiva
Al fine di affrontare correttamente la fase esecutiva dei
contratti di opere pubbliche, è
necessario tenere conto dell’impatto della nuovo comma 3-bis in
relazione ad alcune
situazioni che si possono determinare durante il corso
realizzativo ed in particolare:
− degli effetti sulle varianti in corso d’opera;
− degli effetti inerenti la sospensione e ripresa dei lavori,
concessione di proroghe e nuovi
termini;
− dell’incomprimibilità dei costi del personale nei contratti di
subappalto e nei subaffidamenti
di lavori, servizi, forniture, forniture con istallazione,
cottimi, noli a caldo;
− delle nuove incombenze e responsabilità in capo all’Ufficio di
Direzione dei Lavori;
− della rilevazione di inadempimenti in ordine alle regolarità
retributiva e contributiva dei
lavoratori;
− delle pretese dell’appaltatore in ordine a rallentamenti e/o
impedimenti.
Inoltre dovranno essere considerate le ripercussioni sugli
adempimenti nella fase di
rendicontazione finale e del Collaudo.
Tutto quanto sopra dovrà essere correttamente normato nel bando
e nel contratto.
d) I casi più ricorrenti
Alla luce di quanto sopra si ritiene opportuno fornire alcune
indicazioni operative in relazione
alle fattispecie più ricorrenti nella realizzazione di opere
pubbliche.
d.1. Nel caso di appalto di sola esecuzione di lavori da
aggiudicarsi al prezzo più basso
determinato mediante massimo ribasso sull’elenco prezzi ( art.
118) da stipulare a misura il
bando e lo schema di contratto devono riportare l’importo delle
lavorazioni presunte (desunto dal
computo metrico estimativo), l’importo presunto del costo del
personale al netto di spese generali e
utili da intendersi quale importo del costo della manodopera da
impiegare per la realizzazione di
quanto in progetto (desunto dallo specifico computo metrico
estimativo) da non assoggettare a ribasso
d’asta e l’importo degli oneri della sicurezza derivanti
dall’attuazione delle misure individuate nel
piano di sicurezza e di coordinamento predisposto ai sensi del
DLgs 81/2008, da non assoggettare a
ribasso. Si ricorda che in caso di formulazione dell’offerta
mediante ribasso sull’Elenco Prezzi posto a
base di gara lo stesso deve indicare per ogni singola voce
l’importo complessivo della stessa per unità
di misura e l’importo del costo del personale, al netto di spese
generali ed utile, per la stessa unità di
misura. Ne deriva che in sede di contabilizzazione delle
lavorazioni si dovrà provvedere nel sommario
del Registro di Contabilità e nel Registro di Contabilità
stesso, alla doppia allibrazione sia per quanto
riguarda l’importo complessivo che per quanto l’importo del
costo del personale e solo sulla differenza
dei due si applicherà il ribasso offerto. A detto importo si
sommerà la quota maturata delle lavorazioni
previste nel piano di sicurezza non assoggettate a ribasso
d’offerta.
d.2. Nel caso di appalto di sola esecuzione di lavori da
aggiudicarsi al prezzo più basso
determinato mediante massimo ribasso sull’importo dei lavori (
art. 118) da stipulare a corpo il
bando e lo schema di Contratto devono riportare l’importo delle
lavorazioni presunte (desunto dal
computo metrico estimativo), l’importo presunto al netto di
spese generali e utili del costo del
personale da intendersi quale importo del costo della manodopera
da impiegare per la realizzazione di
quanto in progetto (desunto dallo specifico computo metrico
estimativo) da non assoggettare a ribasso
d’asta e l’importo degli oneri della sicurezza derivanti
dall’attuazione delle misure individuate nel
piano di sicurezza e di coordinamento predisposto ai sensi del
DLgs 81/2008, da non assoggettare a
ribasso. E’ bene precisare che lo Schema di Contratto deve
suddividere le lavorazioni nelle principali
categorie che le compongono attribuendo ad esse la quota in
percentuale rispetto al valore
complessivo, pertanto alle stesse categorie dovrà essere
indicato l’importo del costo del personale in
termini percentuali rispetto all’importo complessivo dello
stesso. Anche in questo caso detti valori
devono essere desunti dai rispettivi Computi metrici estimativi.
d.3. Nel caso di appalto di sola esecuzione di lavori da
stipulare a misura, a corpo o parte a corpo
e parte a misura da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più
basso mediante offerta prezzi
unitari , nel richiamare il disposto dell’art. 119 del
Regolamento, si ritiene che il costo del personale,
non influenzi la fase dell’offerta e pertanto risulterà utile
esclusivamente per la fase di verifica della
stessa ai fini di determinare la congruità di quanto esposto dal
concorrente in ordine al costo del
personale.
Così come previsto dal primo comma dell’art.119 del Regolamento,
dovrà essere predisposta a cura
sella Stazione Appaltante (quale documento direttamente desunto
dagli atti contabili di progetto) la
“lista delle lavorazioni e forniture previste”. Il comma su
citato prevede che detta lista sia composta
da sette colonne che dovrà per l’uso nel rispetto della nuova
previsione di legge di cui al comma 3-bis,
essere integrata con due ulteriori colonne. Si dovrà prevedere
che il concorrente dovrà indicare nella
quinta e sesta colonna il prezzo unitario offerto per ogni
lavorazione al netto del costo del personale (al
netto di spese generali e utili), nella settima colonna i
prodotti dei quantitativi risultanti dalla quarta
colonna per il prezzo indicato nella sesta. Nella nuova ottava
colonna dovrà essere indicato il prezzo
unitario relativo al costo del personale (al netto di spese
generali ed utile) che il concorrente ritiene
sostenere sulla base di propri costi del personale (contratti di
riferimento, ecc)7, della quantità di
manodopera da impiegare, dalla propria organizzazione aziendale.
Nella nuova nona colonna il
concorrente dovrà indicare i prodotti dei quantitativi
risultanti dalla quarta colonna per il prezzo
indicato nella ottava.
Il prezzo complessivo offerto, rappresentato dalla sommatoria
delle somme dei prodotti della colonna
sette e nove, è indicato dal concorrente in calce al modulo
stesso unitamente al conseguente ribasso
percentuale rispetto al prezzo complessivo posto a base di gara.
Il prezzo complessivo ed il ribasso
sono indicati in cifre ed in lettere. In caso di discordanza
prevale il ribasso percentuale indicato in
lettere. Ne deriva che il concorrente nella propria offerta ha
di fatto indicato il costo del personale la
cui valutazione in fase di proposta è da intendersi sottratta
alle logiche di mercato mentre la somma
della colonna sette è esclusivamente il prezzo proposto per
l’esecuzione del contratto. Ai soli fini
dell’aggiudicazione saranno confrontate le percentuali di
ribasso offerte dai vari concorrenti
determinati come sopra sul prezzo complessivo posto a base di
gara (costo del personale al netto di
spese generali ed utili più importo offerto per le lavorazioni).
L’Amministrazione aggiudicatrice dovrà
provvedere a verificare la congruità di quanto riportato dagli
offerenti relativamente al costo del
personale esposto nella nona colonna anche in raffronto alle
stime effettuate in sede di progettazione
richiedendo eventuali chiarimenti in ordine ai parametri
contrattuali applicati e alla forza lavoro
impiegata.
E’ consigliabile indicare espressamente tale modalità di calcolo
nel bando di gara. Ai sensi dell’ultimo
periodo del comma 7 dell’art. 119 del Regolamento, deve
ritenersi che l’elenco prezzi contrattuale è
determinato dai prezzi offerti riportanti comunque ciascuno il
costo del personale definito nella nona
colonna.
d.4. Nel caso di appalto di progettazione esecutiva ed
esecuzione di lavori sulla base del progetto
definitivo (art. 53 comma 2 lettera b) del Codice e art. 169
Regolamento), da stipulare di norma a
corpo ai sensi del comma 4 dell’art. 53 del Codice e con il
criterio del prezzo più basso, si rinvia a
quanto già esposto nei punti d.2 e d.3. Al fine di una corretta
valutazione del costo del personale vi è
da ricordare che parte dell’importo posto a base di contratto è
previsto a ristoro dei costi di
progettazione esecutiva. Detto costo è assimilato al costo della
prestazione rientrante nei servizi di
ingegneria e anche esso soggetto all’evidenziazione di cui al
comma 3bis dell’art 82 del Codice. Ne
consegue che, come si illustrerà più avanti con riferimento ai
servizi di ingegneria, il progettista o il
concorrente (a seconda di quanto esemplificato nei punti d.2 e d.3)
oltre ad identificare correttamente
il valore della prestazione per la progettazione esecutiva da
sommare al valore delle opere, dovrà
procedere all’identificazione della parte di esso relativo al
costo del personale, privo di spese generali
e utile, che dovrà essere sommato a quello delle lavorazioni da
non assoggettare a ribasso e da esporre
nel bando di gara o nella lista delle lavorazioni. Per la
definizione del valore del contratto e per la
contabilizzazione si procederà come per il punto d.2 e d.3.
5.2 Servizi e forniture da aggiudicarsi mediante il criterio del
prezzo più basso
a) Fase progettuale
Anche per i contratti relativi a servizi e forniture il Codice
prevede espressamente la
progettazione, che di norma è assegnata al Responsabile delle
procedure di affidamento e di
esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture8.
La previsione di cui al nuovo comma 3-bis dell’art. 82 del
Codice comporta che:
− per l’approvvigionamento di qualunque servizio o fornitura
l’Amministrazione deve
provvedere sempre ad individuare nominativamente il Responsabile
del Procedimento di
cui all’art.10 e all’art. 272 del Regolamento;
− il Responsabile del Procedimento deve curare la redazione del
progetto del servizio o della
fornitura direttamente o individuando altro soggetto da
incaricare;
− il progetto redatto ai sensi dell’art. 279 del Regolamento,
tra i suoi elaborati, deve
contenere “c) il calcolo della spesa per l’acquisizione del bene
o del servizio con
indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso
di cui alla lettera b)” “d) il
prospetto economico degli oneri complessivi necessari per
l’acquisizione del bene o del
servizio”; “f) lo schema di contratto”. Negli elaborati si deve
quindi riportare oltre
all’importo complessivo posto a base di gara e gli oneri per la
sicurezza da non
assoggettare al ribasso anche il costo del personale.
Al fine di una corretta valutazione da parte del progettista del
costo del personale è bene
specificare che lo stesso è da ritenersi solo quello che viene
impiegato nell’esecuzione
dell’appalto e non anche quello attinente all’organizzazione
generale dell’impresa. Il
costo da esporre è esclusivamente quello relativo al salario e
agli oneri previdenziali,
assistenziali ed accessori derivanti dall’applicazione dei
contratti al netto di spese generali ed
utili di impresa. Qualora il progetto preveda un elenco prezzi
contrattuali lo stesso dovrà
anche indicare il costo del personale valutato come sopra detto.
Risulta del tutto evidente l’onere e responsabilità posti in
capo al progettista per la corretta e
congrua valutazione del costo del personale. Nel campo dei
servizi e forniture di norma non
sono presenti listini o elenchi prezzi ufficiali di riferimento
dai quali desumere la quota parte
del costo del personale e pertanto graverà solo in capo al
progettista la valutazione puntuale di
detto costo tramite proprie valutazioni tecnico- scientifiche.
Particolarmente gravoso potrà
essere detto compito in quanto la normativa generale non prevede
nella maggior parte dei
casi uno sviluppo progettuale su più livelli in analogia con il
settore dei lavori, e pertanto se il
livello di definizione è equivalente a quello “preliminare” la
valutazione non potrà che essere
effettuata in modo parametrico utilizzando, le tabelle redatte
dai Ministeri competenti con
riferimento al costo del lavoro per specifici settori
merceologici di attività, così come previsto
all’art. 87, comma 2, del Codice.
Per quanto attiene alle procedure di gara ed alla formulazione
dell’offerta, si evidenzia che per
le forniture e servizi non vi è una disciplina come quella
prevista dagli articoli 118 e 119 del
D.P.R. 207/2010 per lavori e le offerte vengono presentate
secondo modalità che sono
determinate dalle amministrazioni a seconda che il contratto sia
da stipulare a corpo, a misura
o in parte a corpo e in parte a misura, richiamandosi a quanto
previsto dall’art. 82 del D.Lgs
163/2006, sulla base del quale le offerte potranno essere
presentate:
− nel caso di prestazioni a corpo mediante un unico ribasso che
dovrà essere applicato
all’importo indicato nel bando soggetto a ribasso ovvero sulla
base di un dettaglio/lista
offerta predisposta dall’amministrazione sulla quale i
concorrenti dovranno indicare i
prezzi offerti e l’importo complessivo;
− nel caso di prestazione a misura mediante un ribasso unico sul
listino prezzi posto a base
di gara dall’amministrazione o mediante l’utilizzo del dettaglio
economico/lista offerta;
− nel caso di prestazioni parte a corpo e parte a misura
mediante l’utilizzo del dettaglio
economico/lista offerta predisposta dall’amministrazione.
Al fine della applicazione del disposto del nuovo comma 3-bis
dell’art 82 del Codice si
ritiene, in via preventiva, cautelativamente indicare che
l’obbligo permane quando la scelta
ricade sul criterio di aggiudicazione del prezzo più basso e
solo in presenza di personale
messo a disposizione dell’operatore economico per svolgere
quanto previsto in contratto.
Pertanto si possono ritenere escluse dall’adempimento le
forniture senza posa in opera e i
servizi nei quali non vi è impiego di manodopera, quali quelli
finanziari, assicurativi, ecc..
Per la determinazione dell’offerta migliore si ritiene
richiamare quanto su esposto per i
lavori pubblici di cui al punto 5.1. Nel caso di utilizzo
dell’offerta a prezzi unitari il
dettaglio economico/lista offerta viene predisposto
dall’Amministrazione prevedendo le
apposite colonne nelle quali indicare i prezzi offerti e il
costo relativo al personale9.
b) Fase esecutiva
Per quanto attiene all’esecuzione del contratto, sarà cura e
responsabilità del direttore per
l’esecuzione, verificare la corretta applicazione dei contratti
dei lavoratori e l’assolvimento
degli altri oneri in capo all’esecutore con particolare
riferimento al momento della
contabilizzazione e/o liquidazione delle spettanze.
5.3. Servizi di ingegneria di importo inferiore alla soglia dei
100 euro, da aggiudicarsi
mediante il criterio del prezzo più basso
(Circolare MIT n.4536 del 30/10/2012)
Per quanto attiene l’affidamento dei servizi di ingegneria è
bene ricordare che di norma il
Responsabile del Procedimento dovrebbe coincidere con lo stesso
nominato
dall’Amministrazione per i lavori10.
E’ ora indubbio che il progettista del servizio di ingegneria
debba stimare il costo del
personale (al netto delle spese generali ed utile) da indicare
quale quota parte da non
assoggettare al mercato e quindi da sottrarre alla quota
assoggettata a ribasso. Nell’ambito del
costo del personale, il costo del collaboratore che svolge
comunque attività di ingegneria e
architettura, dovrebbe rientrare nel “costo dell’opera di
ingegno” in quanto è l’ingegno del
collaboratore ad essere utilizzato, mentre potrebbe rientrare
nel “costo industriale” il costo del
personale addetto alla produzione degli elaborati tecnici e
amministrativi, alle attività
commerciali e di funzionamento della struttura ed etc.
La normativa non prescrive diverse fasi del progetto e si limita
genericamente a prevedere
l’articolazione in un unico livello e tra i documenti indica “c)
il calcolo della spesa per
l’acquisizione del bene o del servizio con indicazione degli
oneri della sicurezza non soggetti
a ribasso di cui alla lettera b)”, che ora da intendersi
integrato con il calcolo del costo del
personale e “f) lo schema di contratto”, che dovranno indicare
il valore del costo del
personale sottratto al ribasso offerto.
Alcuni studi condotti dagli ordini professionali ipotizzano che
le prestazioni dei servizi di
ingegneria siano composti sostanzialmente da tre componenti: il
costo industriale per la
produzione del servizio; il valore del rischio professionale
insito nell’attività; il valore
dell’opera d’ingegno. Attualmente non esistono tabelle ufficiali
che suddividano l’importo
complessivo nelle sue componenti a secondo della natura e
complessità del servizio.
Nell’ambito del costo industriale vi è il costo del personale,
il costo dei mezzi impiegati, i
consumi e le spese generali e gli utili. Sulla base delle
suddivisioni sopra esposte il progettista
del servizio può cercare di identificare la componente relativa
al valore del costo del
personale al netto di spese generali ed utili in ragione della
natura del servizio e dell’opera
con riferimento alla quale richiede la prestazione. Inoltre i
Consigli Nazionali degli Ordini
Professionali tecnici nel documento presentato nel corso della
consultazione del 2011
dell’AVCP hanno proposto una formula per la determinazione del
“costo del personale”11.
Per quanto attiene alle fasi della gara e dell’affidamento si
richiama quanto sopra detto per i
servizi e si rinvia alla disciplina speciale prevista dalla
parte terza del Regolamento per i
Servizi di Ingegneria.
1 Come è noto l’art 86 del Codice indica i “Criteri di
individuazione delle offerte anormalmente basse” ed in
particolare il comma 3bis recita : 3-bis. Nella predisposizione
delle gare di appalto e nella valutazione
dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di
appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture,
gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore
economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo
del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve
essere specificamente indicato e risultare congruo
rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei
servizi o delle forniture. Ai fini del presente comma il costo
del lavoro è determinato periodicamente, in apposite tabelle,
dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale,
sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione
collettiva stipulata dai sindacati comparativamente
più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed
assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle
differenti aree territoriali. In mancanza di contratto
collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in
relazione al contratto collettivo del settore merceologico più
vicino a quello preso in considerazione. Detto
articolo viene poi richiamato puntualmente al terzo comma
dell’art 39 del Regolamento “Piano di sicurezza e di
coordinamento e quadro di incidenza della manodopera” come
segue: 3. Il quadro di incidenza della
manodopera è il documento sintetico che indica, con riferimento
allo specifico contratto, il costo del lavoro di
cui all’art.86, comma 3-bis del codice. Il quadro definisce
l’incidenza percentuale della quantità di manodopera
per le diverse categorie di cui si compone l’opera o il lavoro.
Inoltre l’art.87 del Codice “Criteri di verifica delle
offerte anormalmente basse” al comma 3 sancisce che “Non sono
ammesse giustificazioni in relazione a
trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge
o da fonti autorizzate dalla legge.” e al comma 4
riporta che “Non sono ammesse giustificazioni in relazione agli
oneri di sicurezza in conformità all’articolo 131,
nonché al piano di sicurezza e coordinamento di cui all’articolo
12, decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 e
alla relativa stima dei costi conforme all’articolo 7, D.P.R. 3
luglio 2003, n. 222 (oggi punto 4 dell’allegato XV
del D.Lgs 81/08). Nella valutazione dell’anomalia la stazione
appaltante tiene conto dei costi relativi alla
sicurezza, che devono essere specificamente indicati
nell’offerta e risultare congrui rispetto all'entità e alle
caratteristiche dei servizi o delle forniture.”
2 E’ bene ricordare inoltre, al fine di inquadrare correttamente
il concetto di ribassabilità di un costo proposto in
gara, e dunque la scelta attuale del legislatore di sottrarre
dalla gara una componente del costo di un’opera o di
un servizio, che l’art. 1655 del Codice Civile (nozione)
definisce che “L’appalto è il contratto col quale una
parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con
gestione a proprio rischio, il compimento di un
opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro”. Da
quanto sopra non può che derivarne una definizione
precisa di ciò che l’impresa concorrente dovrebbe essere
disposta ad “esporre” a rischio nel partecipare ad una
gara e nel proporre il proprio ribasso, ossia la sola componente
relativa alle spese generali e all’utile compresi
all’interno della stima di appalto.
In tale ipotesi, può ritenersi superato il disposto dei citati
art. 86, comma 3-bis del Codice e 39, comma 3 del
Regolamento nelle parti in cui presuppongono la conduzione di
verifica dell’anomalia per la componente di
costo della manodopera, in quanto il costo del personale non è
più elemento di offerta e pertanto come tale non
dovrà più essere sottoposto a verifica di congruità.
4 Se si analizzano in particolare i contenuti della quota di
spese generali, così come esplicitati al comma 4
dell’art. 32 del D.P.R. 207/10, al di là delle voci specifiche
richiamanti lavorazioni e/o apprestamenti
direttamente a carico dell’impresa nell’ambito della sua
organizzazione di cantiere, si evidenziano due voci
generali - lett. c) “la quota delle spese di organizzazione e
gestione tecnico-amministrativa di sede
dell’esecutore” e lett. p) “gli oneri generali e particolari
previsti nel capitolato speciale d’appalto” - che
potrebbero ragionevolmente essere ricondotte al costo della
manodopera, intesa come gestione del personale
dipendente (costi gestione amministrativa delle buste paga,
delle retribuzioni e contribuzioni, eventuali
assicurazioni lavorative obbligatorie etc.; a margine si ricorda
che i costi riconducibili alle visite mediche
sanitarie etc, sono espressamente richiamati nella lettera o)
del medesimo comma “le spese di adeguamento del
cantiere in osservanza del D. Lgs. 81/08, di cui è indicata la
quota di incidenza sul totale delle spese generali, ai
fini degli adempimenti previsti dall’art 86 c. 3 bis del
codice”; per cui in prima battuta potrebbe derivarne
l’assunto di dover riconoscere a pieno all’appaltatore, per
quanto venga sottratta dal ribasso in fase di
formulazione dell’offerta, almeno anche tale incidenza di costo
della spesa generale sostenuta dallo stesso. Se ciò
potrebbe essere effettivamente condivisibile per i lavori in
economia, laddove è la stessa manodopera
conteggiata a definire il costo dell’intervento, lo stesso non
può dirsi con riferimento ad una voce generale di
opera compiuta (per es. uno scavo di fondazione), nella quale la
quota di spese generali complessiva è
sicuramente riconosciuta, quindi anche per le componenti di cui
alle lett. c) e p) sopra ricordate, nell’ambito
dell’incidenza di spesa e di utile stabilita (dal 13 al 17% a
cui si somma il 10% per utile). In sostanza i costi per
la gestione amministrativa del personale impiegato per
realizzare uno scavo di fondazione possono considerarsi
ragionevolmente ristorati nell’ambito dell’incidenza di spese ed
utile attribuita alla quota di lavorazione al netto
della manodopera, e dunque il non riconoscere all’impresa la
quota di spese e utile sulla sola manodopera non
ingenera un profilo di indebito arricchimento da parte della
stazione appaltante nei confronti dell’operatore
economico, in quanto i costi di gestione connessi con la stessa
manodopera trovano ristoro nella quota
complessiva di spese e utile fornita sulla voce generale di cui
la manodopera in esame ne rappresenta una singola
componente di costo.
5 Il costo per il personale è ricavabile richiedendo la
predisposizione del documento già attualmente richiesto in
termini di “Quadro di incidenza della manodopera” con
l’esplicita indicazione di tale quota depurata del valore
di spese generali ed utile. Vi è da notare che il procedimento
analitico potrà rilevarsi utile nel corso
dell’esecuzione nel caso di varianti o modifiche. Infine il
metodo analitico garantisce il rispetto tassativo della
norma cioè il rispetto dei contratti collettivi in quanto gli
stessi sono a base delle analisi, suddivisi per tipologia
di lavoratori e aggiornati in continuo.
6 L’Art. 93 del Codice definisce i “Livelli della progettazione
per gli appalti e per le concessioni di lavori” in
preliminare, definitivo ed esecutivo. Il Titolo II del
Regolamento definisce puntualmente i contenuti dei vari
livelli di progettazione.
Il comma 1 dell’art 16 del Regolamento, riportante “Quadri
economici”, deve intendersi variato come segue:
a.1) lavori a misura, a corpo, in economia al netto del costo
del personale; a.2) oneri della sicurezza, non soggetti
a ribasso d’asta; a.3) costo del personale al netto di spese
generali e utili di impresa non soggetti a ribasso d’asta;
Il comma 1 dell’art.17 del Regolamento deve intendersi variato
come segue: lettera g) costo delle lavorazioni al
netto del costo del personale e costo del personale privo di
spese generali ed utili.
Al primo comma dell’art 22 del Regolamento deve intendersi
aggiunto “il calcolo sommario del costo del
personale al netto di spese generali e utili di impresa deve
essere determinato applicando alle categorie
omogenee di lavorazioni le percentuali di incidenza della
manodopera dedotte dal DM Ministero Lavoro
Pubblici 11/12/1978 e successive modificazioni ed
integrazioni.”. Al comma due dopo le parole “calcolo
sommario della spesa” è da intendersi aggiunto “il calcolo
sommario del costo del personale al netto di spese
generali e utili di impresa non soggetti a ribasso”. Al comma
tre e da intendersi aggiunta la seguente lettera “f) il
costo del personale al netto di spese generali e utili di
impresa per quanto attiene ai lavori dedotto dal calcolo
sommario di cui al comma 1 mentre per quanto attiene alle
attività di controprestazione del concessionario
dovranno essere valutati i costi del personale netti su base
annua da evidenziare nel piano economico”.(è bene
ricordare che la norma relativa al personale attiene anche ai
servizi e alle forniture che possono essere oggetto
della controprestazione).
Al secondo comma dell’art. 24 del Regolamento alla lettera l)
deve intendersi aggiunto “con indicazione del
valore del costo del personale”; alla lettera m) deve intendersi
aggiunto "e computo metrico estimativo del costo
del personale”; alla lettera o) deve intendersi aggiunto “e del
costo complessivo del personale”.
Dopo il comma 1 dell’art. 32 del Regolamento deve intendersi
aggiunto il seguente comma “1bis. Il computo
metrico estimativo del costo del personale viene redatto con le
stesse modalità di cui al comma 1 applicando alle
quantità delle lavorazioni la quota parte del costo del
personale valutato al netto di spese generali e utile” .
Al comma 2 dell’art. 32 del Regolamento alla fine è da
intendersi aggiunto “ La quota da esporre a parte relativa
al costo del personale non è aggiunto quanto previsto dalle
lettere b) e c).”.
Al comma 1 dell’ art.33 del Regolamento alla lettera g) è da
intendersi aggiunto “e computo metrico estimativo
del costo del personale”; alla lettera i) è da intendersi
aggiunto “con evidenziato il costo del personale al netto di
spese generali e di utile”.
Il comma 3 dell’art.39 del Regolamento, per le ragioni riportate
in premessa è da intendersi sostituito dal valore
del costo del personale al netto delle spese generali ed utile
desunto dal computo metrico relativo.
Al comma 1 dell’art 41 del Regolamento è da intendersi aggiunto
“Per ogni prezzo riportato nell’elenco prezzi
deve essere indicata la quota parte relativa al costo del
personale al netto di spese generali e utile”.
Dopo il comma 2 dell’art. 42 del Regolamento deve intendersi
aggiunto il seguente comma “2-bis. Il computo
metrico estimativo del costo del personale viene redatto con le
stesse modalità di cui al comma 1 applicando alle
quantità delle lavorazioni la quotaparte del costo del personale
valutato al netto di spese generali e utile”: alla
lettera a)del comma 3 è da intendersi aggiunto “e del costo del
personale al netto di spese generali ed utile non
soggetto a ribasso”.
L’art 53 del Codice “Tipologia e oggetto dei contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture”. stabilisce che i
lavori pubblici possono essere realizzati esclusivamente
mediante contratti di appalto o di concessione, e negli
appalti relativi a lavori, se il contratto ha ad oggetto: a) la
sola esecuzione; b) la progettazione esecutiva e
l'esecuzione di lavori sulla base del progetto definitivo
dell’amministrazione aggiudicatrice; c) previa
acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta, la
progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori sulla
base del progetto preliminare dell’amministrazione
aggiudicatrice. Lo svolgimento della gara è effettuato sulla
base di un progetto preliminare, nonché di un capitolato
prestazionale corredato dall’indicazione delle
prescrizioni, delle condizioni e dei requisiti tecnici
inderogabili. L’offerta ha ad oggetto il progetto definitivo e
il
prezzo. L'offerta relativa al prezzo indica distintamente il
corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva,
per la progettazione esecutiva e per l'esecuzione dei lavori.
Dalla lettura della norma al fine dell’applicazione del disposto
del comma 3-bis dell’art 81 del Codice, bisogna
in primo luogo distinguere le due fattispecie cioè quella del
contratto di appalto e quella del contratto di
concessione. Per la prima vi sono previste tre modalità: sola
esecuzione; progettazione esecutiva ed esecuzione;
progettazione definitiva, progettazione esecutiva ed esecuzione.
Per la seconda, ovvero quella della concessione
per la realizzazione di un opera pubblica con capitale privato
che viene ristorato con la gestione della stessa
possono essere ricompresa anche la finanza di progetto e il
documento di avvio può essere anche il solo studio di
fattibilità di cui all’art. 14 del Regolamento. Pertanto al fine
della determinazione del costo del personale da
riportare in contratto come sottratto al mercato, in fase
progettuale si rimanda alle note relative ai documenti
progettuali.
Per quanto attiene alle modalità operative per l’applicazione
della nuova norma si ricorda che:
L’art 81 del Codice “i criteri per la scelta dell’offerta
migliore” al comma 1 definisce che la migliore offerta è
selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; le
stazioni appaltanti scelgono il criterio più aderente
all’oggetto del contratto.
L’art 82 del Codice “Criterio del prezzo più basso” prevede che
per le modalità d’uso del criterio del prezzo più
basso, inferiore a quello posto a base di gara, il bando di gara
stabilisce: a) se il prezzo più basso, per i contratti
da stipulare a misura, è determinato mediante ribasso
sull’elenco prezzi posto a base di gara ovvero mediante
offerta a prezzi unitari; b) se il prezzo più basso, per i
contratti da stipulare a corpo, è determinato mediante
ribasso sull’importo dei lavori posto a base di gara ovvero
mediante offerta a prezzi unitari. Inoltre per i contratti
da stipulare parte a corpo e parte a misura, il prezzo più basso
è determinato mediante offerta a prezzi unitari.
L’art 83 del Codice “Criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa” prevede che quando il contratto è
affidato con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, il bando di gara stabilisce i criteri di
valutazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e
alle caratteristiche del contratto, quali, a titolo
esemplificativo: a) il prezzo; b) la qualità; c) il pregio
tecnico; d) le caratteristiche estetiche e funzionali; e) le
caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi
energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del
prodotto; f) il costo di utilizzazione e manutenzione; g) la
redditività; h) il servizio successivo alla vendita; i)
l’assistenza tecnica; l) la data di consegna ovvero il termine
di consegna o di esecuzione; m) l’impegno in
materia di pezzi di ricambio; n) la sicurezza di
approvvigionamento; o) in caso di concessioni, altresì la durata
del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri
di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti. Il
bando di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o
il documento descrittivo, elencano i criteri di
valutazione e precisano la ponderazione relativa attribuita a
ciascuno di essi, anche mediante una soglia, espressa
con un valore numerico determinato, in cui lo scarto tra il
punteggio della soglia e quello massimo relativo
all’elemento cui si riferisce la soglia deve essere appropriato.
A titolo esemplificativo si ritiene che nell’offerta gli
operatori economici dovranno indicare:
− il numero del personale impiegato per l’esecuzione
dell’appalto (con la distinzione tra lavoratori subordinati
ed altri) ed il relativo tempo di impiego;
− il costo totale del personale utilizzato per l’esecuzione
dell’appalto, determinato dal costo del lavoro
subordinato (parte retributiva e altri oneri quali contributivi
e previdenziali) che va esplicitamente indicato e
dal costo di altro personale che non abbia con l’operatore
economico un rapporto di lavoro subordinato;
− il CCNL applicato e il relativo minimo salariale;
− la contrattazione di secondo di livello (aziendale o
territoriale) di riferimento e le relative voci retributive
aggiuntive rispetto al CCNL.
8 L’art. 10 del Codice al comma uno recita “ Responsabile delle
procedure di affidamento e di esecuzione dei
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
1. Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un
contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici
nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, un
responsabile del procedimento, unico per le fasi della
progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione.”
L’art 94 del Codice recita “Livelli della progettazione per gli
appalti di servizi e forniture e requisiti dei
progettisti.
1.Il regolamento stabilisce i livelli e i requisiti dei progetti
nella materia degli appalti di servizi e forniture,
nonché i requisiti di partecipazione e qualificazione dei
progettisti, in armonia con le disposizioni del presente
codice.”
L’art. 272 del Regolamento “Il responsabile del procedimento
nelle procedure di affidamento dei contratti
pubblici di servizi e forniture” specifica la figura del
Responsabile del Procedimento mentre l’art 273 “Funzioni
e compiti del responsabile del procedimento” ne specifica le
funzioni e i compiti tra cui al comma 1 “a)
predispone ovvero coordina la progettazione di cui all’articolo
279, comma 1, curando la promozione, ove
necessario, di accertamenti ed indagini preliminari idonei a
consentire la progettazione; b) formula proposta
all’amministrazione aggiudicatrice del sistema di affidamento
dell’intervento; c) coordina ovvero cura
l’andamento delle attività istruttorie dirette alla
predisposizione del bando di gara relativo all’intervento; g)
svolge, in coordinamento con il direttore dell’esecuzione ove
nominato, le attività di controllo e vigilanza nella
fase di esecuzione, fornendo all’organo competente
dell’amministrazione aggiudicatrice dati, informazioni ed
elementi utili anche ai fini dell’applicazione delle penali,
della risoluzione contrattuale e del ricorso agli
strumenti di risoluzione delle controversie, secondo quanto
stabilito dal codice, nonché ai fini dello svolgimento
delle attività di verifica della conformità delle prestazioni
eseguite con riferimento alle prescrizioni contrattuali;”
L’art. 279 del Regolamento “Progettazione di servizi e forniture
e concorsi di progettazione di servizi e
forniture” al primo comma riporta “La progettazione di servizi e
forniture di cui agli articoli 5, comma 5, lettera
d), e 94 del codice, è articolata di regola in un unico livello.
Al fine di identificare l’oggetto della prestazione del
servizio o della fornitura di beni da acquisire il progetto
contiene: a) la relazione tecnica-illustrativa con
riferimento al contesto in cui è inserita la fornitura o il
servizio; b) le indicazioni e disposizioni per la stesura dei
documenti inerenti la sicurezza di cui all’articolo 26, comma 3,
del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81; c) il
calcolo della spesa per l’acquisizione del bene o del servizio
con indicazione degli oneri della sicurezza non
soggetti a ribasso di cui alla lettera b); d) il prospetto
economico degli oneri complessivi necessari per
l’acquisizione del bene o del servizio; e) il capitolato
speciale descrittivo e prestazionale; f) lo schema di
contratto.”
L’art. 299 del Regolamento “Gestione dell’esecuzione del
contratto”stabilisce che “Ai sensi dell’articolo 119 del
codice, la stazione appaltante verifica il regolare andamento
dell’esecuzione del contratto da parte dell’esecutore
attraverso il direttore dell’esecuzione del contratto,
individuato ai sensi dell’articolo 300 del presente
regolamento.”. L’art. 300 “Direttore dell’esecuzione del
contratto” al comma 1 stabilisce che “ Salvo quanto
previsto dall’articolo 272, comma 5, e dal comma 2 del presente
articolo, il direttore dell’esecuzione del
contratto è il responsabile del procedimento.”
Infine è bene ricordare che il capo IV del Codice “Servizi
attinenti all’architettura e all’ingegneria”, Sezione I
“Progettazione interna ed esterna, livelli della progettazione”
l’art. 91 del Codice “procedure di affidamento”
qualora l’amministrazione per affidare servizi di progettazione,
di coordinamento della sicurezza in fase di
progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della
sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo,
qualora si debba ricorrere al mercato, fissa ulteriori
specifiche norme. Il Regolamento, Parte III, tratta
espressamente i “Contratti pubblici relativi a servizi attinenti
all’architettura e all’ingegneria nei settori ordinari”
specificando nell’art.252 e seguenti le specifiche norme di
riferimento.
9 A titolo esemplificativo si ritiene che nell’offerta gli
operatori economici dovranno indicare:
- il numero del personale impiegato per l’esecuzione
dell’appalto (con la distinzione tra lavoratori
subordinato ed altri) ed il relativo tempo di impiego;
- costo totale del personale utilizzato per l’esecuzione
dell’appalto, determinato dal costo del lavoro
subordinato (parte retributiva e altri oneri quali contributivi
e previdenziali) che va esplicitamente
indicato e dal costo di altro personale che non abbia con
l’operatore economico un rapporto di lavoro
subordinato;
- Il CCNL applicato e il relativo minimo salariale
- La contrattazione di secondo di livello (aziendale o
territoriale) di riferimento e le relative voci
retributive aggiuntive rispetto al CCNL.
Detto assunto si fonda sul fatto che l’Amministrazione individua
il nominativi del RUP nel documento di
programmazione annuale e triennale dei LLPP a cui affida di
fatto la gestione di tutto l’investimento per la
realizzazione dell’opera pubblica, comprensiva quindi delle
incombenze per la realizzazione dei progetti e la
gestione degli stessi nonché delle verifiche e validazione
finale. Pertanto sarà il RUP a dover produrre il
“Documento Preliminare per la Progettazione” cosi come definito
dai commi 5 e 6 dell’art. 15 del Regolamento.
Per analogia si può ritenere che il “progetto” del servizio di
ingegneria sia pertanto ricompresso nel “Documento
Preliminare per la Progettazione” e così come previsto dalla
normativa in materia di servizi lo stesso dovrà
normalmente essere redatto dal RUP. Pertanto lo stesso documento
contrattuale deve contenere una indicazione
precisa delle professionalità necessarie per l’esecuzione del
servizio e dovrà stimare il relativo valore. La norma
è ormai chiara per quanto concerne la valutazione del servizio
da porre a base di gara che in genere si basa sui
minimi tariffari di cui allo specifico Decreto del Ministero
della Giustizia, mentre nulla dice in ordine al costo
del personale impiegato per il servizio richiesto.
11 I Consigli Nazionali degli Ordini Professionali tecnici nel
documento presentato nel corso della consultazione
del 2011 dell’AVCP hanno proposto una formula per la
determinazione del “costo del personale” da distinguere
dall’importo su cui effettuare il ribasso l’utilizzazione della
seguente formula: CP= US x GG x SM dove:
CP = Costo del personale ex art. 82 , comma 3 bis, del DLgs
163/2006 e s.m.i;
US = Unita lavorative (se necessarie) stimate nel progetto del
servizio ex art. 279 del Regolamento;
GG = Tempo (in giorni) assegnato nel bando per la prestazione
professionale che necessita di personale
operativo;
SM = Salario medio ex CCNL Area Dirigenza/Area comparto
(funzioni direttive).
Fonte:
Itaca
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