Circolare del ministero dei Lavori pubblici, protocollo
823/ 400/93 del 22 giugno 2000, sul Dpr 25 gennaio 2000, n. 34, recante il regolamento
concernente il sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici ai sensi
dell'articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche e
integrazioni.
Ulteriori indicazioni interpretative e operative.
Con la circolare
esplicativa 1 marzo 2000 n. 182/400/93 questo Ufficio ha fornito prime indicazioni
interpretative utili per l'immediata applicazione delle nuove norme in materia di appalti
pubblici, con particolare riferimento al Dpr 34/2000 in materia di qualificazione degli
esecutori di lavori pubblici.
A seguito delle numerose
richieste pervenute, sono emerse ulteriori questioni che necessitano di essere
opportunamente chiarite, almeno per quanto concerne aspetti che presentano spiccato
interesse generale.
A) Lavori di importo
inferiore ai 150.000 euro
L'articolo 28 del Dpr
34/2000 in attuazione di quanto previsto dal comma 11-quinquies dell'articolo 8 della
Legge - quadro, stabilisce i requisiti di ordine generale, tecnico e organizzativo, che le
imprese devono possedere per l'esecuzione dei lavori di importo inferiore ai 150.000 euro,
per i quali non è obbligatoria la qualificazione disciplinata dal nuovo sistema.
Il livello di requisiti
dettato dal citato articolo 28 deve intendersi come inderogabile da parte della stazione
appaltante, che non può prevedere requisiti maggiori o ulteriori rispetto a quelli
fissati dalla norma, come peraltro previsto esplicitamente dall'articolo 1 comma quattro
del Regolamento n. 34/00.
La stazione appaltante deve
specificare nel bando le caratteristiche del lavoro richiesto, al fine di consentire anche
la partecipazione di imprese che abbiano eseguito lavori diversi, che presentino tuttavia
una correlazione tecnica oggettiva con i lavori da eseguire.
Sono lavori utili ai fini
dell'ammissione alla gara non solo quelli effettivamente svolti dall'impresa, ma anche
quelli eseguiti da altro soggetto, sotto la responsabilità del direttore tecnico
dell'impresa richiedente, qualora l'impresa abbia assunto tale figura professionale nel
proprio organico.
Infatti, il requisito è di
natura tecnico organizzativa e pertanto la sua sussistenza, ai sensi del comma 3
dell'articolo 28, è determinata e documentata secondo quanto previsto dal titolo III del
regolamento di qualificazione. All'interno del titolo III ora citato, l'articolo 18, comma
14, consente la dimostrazione dei lavori eseguiti attraverso l'esperienza professionale
del proprio direttore tecnico.
La facoltà di avvalersi
dell'esperienza del direttore tecnico vale anche con riferimento all'importo dei lavori
eseguiti, ai fini della determinazione del diverso requisito del costo del lavoro di cui
all'articolo 28, comma 1, lettera b, salvi in ogni caso gli abbattimenti ivi previsti.
Inoltre, sempre
relativamente all'importo dei lavori eseguiti, sono stati sollevati dubbi interpretativi
relativamente al fatto che l'articolo 28 si riferisce all'importo <del contratto da
stipulare>, laddove in altre norme del regolamento (articoli 31 e 32) il requisito
della cifra di affari è rapportato all'importo <dell'appalto da affidare>.
Nel suddetto contesto, le
due espressioni <contratto da stipulare> e <appalto da affidare> si
riferiscono in modo unitario ed equivalente al dato economico, valore dell'appalto, posto
a base della procedura, concorsuale o negoziata che sia. Nonostante la formulazione della
norma, vale in ogni caso il principio per cui i requisiti vanno determinati ed accertati
con riferimento alla dimensione economica dell'appalto fissata al momento dell'avvio della
procedura di affidamento da parte della stazione appaltante.
Per quanto riguarda il
requisito dell'attrezzatura tecnica, l'articolo 28, comma 1, lettera c) prescrive che essa
debba essere "adeguata" senza fornire ulteriori specificazioni in ordine alle
modalità di valutazione.
Si ritiene che la
sussistenza del requisito non deve essere necessariamente verificata in termini di
relazione proporzionale tra ammortamento e cifra d'affari, come avviene, nella fase
transitoria, per i lavori di importo superiore, ma può essere valutata in rapporto alla
natura ed all'importo dell'appalto da affidare. Naturalmente, a regime, le stazioni
appaltanti non saranno tenute a valutare l'adeguatezza dell'attrezzatura posseduta dalle
imprese che abbiano l'attestazione rilasciata dalle Soa per la partecipazione ad appalti
di valore superiore ai 150.000 euro, dovendosi ritenere senz'altro adeguata l'attrezzatura
di tali imprese anche per la realizzazione di lavori di importo inferiore alla soglia di
qualificazione.
Poiché è possibile che
l'assenza di un chiaro parametro di "adeguatezza" possa generare difficoltà in
sede di gara, nella concreta valutazione della sussistenza del requisito, con inevitabile
contenzioso, si suggerisce alle amministrazioni appaltanti di inserire nel bando una
specifica descrittiva dell'attrezzatura tecnica che si ritiene "adeguata" per la
realizzazione dell'intervento e che l'impresa può avere, indifferentemente, in
proprietà, in locazione finanziaria o in noleggio. Ovviamente, al fine di non rendere
eccessivamente rigido il criterio di valutazione, è opportuno che le amministrazioni
appaltanti, sempre nel bando di gara, precisino che è consentito alle imprese candidate
che non siano in possesso dell'attrezzatura specificata, di dimostrare con la produzione
di idonea relazione tecnica l'equivalenza dell'attrezzatura posseduta rispetto a quella
richiesta.
B) Certificazione
dei lavori eseguiti
É stato formulato a questo
Ufficio un quesito circa la sostituibilità dell'attestato di buon esito dei lavori
eseguiti sui beni sottoposti a tutela previsto dal comma 7 dell'articolo 22 e dal comma 2
dell'articolo 28, in considerazione delle difficoltà spesso incontrate dalle imprese
nell'ottenere tempestivamente il rilascio del documento da parte delle autorità
competenti.
Interpellato al riguardo
l'Ufficio centrale per i beni artistici, architettonici, archeologici e storici, si
ritiene che, sulla base della vigente legislazione, possa essere seguita anche la
procedura di seguito specificata.
Il rappresentante legale
dell'impresa candidata potrà trasmettere alla competente Soprintendenza
l'autocertificazione di buon esito dei lavori effettuati, indicando esplicitamente gli
estremi della gara (in particolare, l'amministrazione procedente e il termine di
presentazione delle offerte) per la quale la dichiarazione è resa, invitando la suddetta
Soprintendenza a far pervenire alla stazione appaltante l'eventuale rettifica rispetto a
quanto dichiarato. In sede di gara l'impresa candidata dovrà dare evidenza documentale
dell'avvenuta trasmissione alla Soprintendenza della suddetta autocertificazione, oltre a
produrre il certificato o la dichiarazione contenenti i dati relativi ai lavori eseguiti,
secondo quanto previsto dal decreto n. 34/2000, rilasciati dal comittente. L'impresa
assume piena responsabilità della veridicità di quanto dichiarato.
Sono pervenute ulteriori
richieste di chiarimento in ordine ai certificati di esecuzione dei lavori di cui
all'articolo 22, comma 7.
Al riguardo si ricorda che
detti certificati, redatti in conformità allo schema di cui all'allegato D, dovranno
essere rilasciati dalla amministrazione committente, anche in relazione a lavori in corso
o lavori ultimati, anche se non ancora collaudati.
L'attestazione del buon
esito dei lavori stessi, infatti, prescinde dalle risultanze del collaudo, riguardando
esclusivamente il fatto che i lavori di cui trattasi siano stati eseguiti <a regola
d'arte ed in conformità al progetto e al contratto>, ciò che costituisce oggetto
della specifica funzione del direttore dei lavori (articolo 124 del Dpr n. 554/1999 e
articolo 3 Rd n. 350/1895).
Va inoltre precisato che ai
sensi dell'articolo 25 del Dpr n. 34/2000, la qualificazione dell'impresa viene effettuata
con riferimento alla categoria prevalente risultante dal certificato di esecuzione lavori.
Tuttavia è evidente che, nell'ipotesi di lavori effettuati in associazione di tipo
verticale, la qualificazione delle imprese sarà fatta per la mandataria, in rapporto alla
categoria prevalente, per le mandanti in rapporto alle categorie relative alle lavorazioni
scorporate da esse assunte.
Analogamente, per l'impresa
singola che abbia eseguito i lavori nella categoria pevalente e in alcune o tutte le
categorie scorporate, la qualificazione sarà effettuata nelle relative categorie per i
rispettivi importi.
Relativamente all'allegato D
si osserva quanto segue.
Innanzitutto al quadro A si
precisa che la voce <importo complessivo dell'appalto> si riferisce all'importo a
base d'asta indicato nel bando di gara, mentre la successiva voce <importo del
contratto>, posta alla fine nel quadro B, riguarda l'importo contrattuale totale,
comprensivo delle eventuali perizie di varianti.
Relativamente al quadro C,
per la parte <imprese subappaltatrici e/o assegnatarie> e <importo al netto dei
subappalti e delle assegnazioni>, è stato fatto rilevare come l'utilizzo di un unico
schema riassuntivo non giovi alla chiarezza della evidenziazione dei soggetti e degli
importi utili ai fini della qualificazione e ciò soprattutto con riguardo al caso di
imprese assegnatarie che subappaltano a propria volta.
Al riguardo si ritiene che
nulla osti a che il responsabile del procedimento esplichi nel certificato i dati
concernenti le voci <lavorazioni, importi, categorie imprese, sede> disaggregandoli
ed indicandoli in due distinte tabelle, l'una con riferimento al subappalto o assegnazione
effettuati dal consorzio, l'altra con riferimento all'eventuale subappalto operato
dall'assegnataria; in tale ipotesi potrà altresì intendersi superata la necessità di
indicazione dell'importo al netto dei subappalti e delle assegnazioni.
C) Noleggio di attrezzatura
tecnica
Da più parti è stato
sollecitato un chiarimento in ordine alla effettiva valutabilità dei canoni di noleggio
ai fini della determinazione del requisito dell'adeguatezza della attrezzatura tecnica.
L'articolo 18, comma 8, con
riferimento al requisito utile ai fini della qualificazione, specifica che l'adeguata
attrezzatura tecnica consiste nella <dotazione stabile di attrezzature, mezzi d'opera
ed equipaggiamento tecnico in proprietà, in locazione finanziaria o in noleggio>. Il
medesimo comma precisa che l'importo degli ammortamenti, dei canoni di locazione
finanziaria o di noleggio deve rappresentare un valore almeno pari al 2% della cifra
d'affari dell'impresa e deve essere <costituito per almeno la metà dagli ammortamenti
e dai canoni di locazione finanziaria>. Sembrerebbe pertanto che i canoni di noleggio
non possano essere considerati unitamente agli ammortamenti e ai canoni di locazione
finanziaria al fine di contribuire a raggiungere il valore minimo dell'1% richiesto dalla
norma.
Tuttavia va considerato che
il tetto minimo dell'1% fissato dall'articolo 18, comma 8, ha il fine di identificare
l'attrezzatura "stabilmente" in possesso dell'impresa, escludendo quei mezzi
d'opera e quegli equipaggiamenti tecnici che, attraverso brevi noleggi, entrano solo
occasionalmente e incidentalmente nella disponibilità dell'imprenditore, al limitato fine
di eseguire un particolare appalto, senza quindi concorrere alla determinazione della
effettiva consistenza del "parco attrezzature" ordinariamente nella
disponibilità dell'impresa. Inoltre, il regolamento intende evitare la possibilità di
raggiungere il requisito richiesto per legge mediante l'accensione di consistenti
contratti di noleggio, provvedendo poi alla risoluzione e/o al recesso dagli stessi non
appena raggiunto l'obiettivo della qualificazione.
Alla luce delle finalità
della norma, pertanto, deve concludersi che i noleggi che il Regolamento prescrive di
contenere entro l'1% sono i noleggi finalizzati all'acquisizione temporanea
dell'attrezzatura da destinare ad una determinata commessa.
Al contrario, tutte le forme
di noleggio di attrezzatura stabilmente connessa all'organizzione aziendale non
presentano, relativamente agli aspetti che interessano, alcuna effettiva differenza con la
locazione finanziaria. Difatti, il "noleggio" definito dal regolamento va
ricondotto alla fattispecie tipica della locazione di cosa mobile (articolo 1571 Codice
civile), finalizzata ad assicurare il godimento di un bene verso il pagamento di un
corrispettivo. Per "locazione finanziaria" ci si riferisce normalmente alla
fattispecie del contratto di leasing, finalizzato al finanziamento di un soggetto, allo
scopo di consentirgli il godimento di un determinato bene, con la facoltà per
l'utilizzatore di "riscattare" la proprietà stessa del bene al termine del
contratto.
La locazione finanziaria cui
si riferisce il requisito non ha invece come obiettivo finale l'acquisto della proprietà
del bene - acquisto che resta una facoltà e non un obbligo per l'utilizzatore - ma
unicamente il godimento, con la possibilità di fruire delle detrazioni fiscali previste
per legge. Per le specifiche finalità dell'articolo 18, comma 8, pertanto, non sussiste
alcuna sostanziale differenza tra la locazione stabile di una attrezzatura e la locazione
finanziaria della stessa senza esercizio della facoltà di riscatto. Quindi, sarebbe
illogico trattare differentemente, ai fini dell'accertamento del requisito di
qualificazione, il noleggio inteso come locazione di attrezzatura stabilmente connessa
all'organizzazione aziendale rispetto alla locazione finanziaria.
Di conseguenza, si ritiene
che, al fine di costituire la metà del valore del 2%, possano essere validamente
considerati gli ammortamenti, i canoni di locazione finanziaria, nonché i canoni di
leasing operativo e i canoni di locazione (noleggio) purché relativi ad attrezzatura
stabilmente connessa all'organizzazione aziendale.
D) Subappalto
Altra questione riguarda la
disciplina del subappalto. L'articolo 30 del regolamento esclude l'obbligo di indicare
esplicitamente nel bando le parti costituenti l'opera o il lavoro nel caso in cui tali
parti siano singolarmente di importo inferiore al 10% dell'importo complessivo
dell'affidamento, o comunque di importo inferiore a 150.000 euro.
La disciplina del subappalto
è attualmente regolata dalla norma di rango primario dell'articolo 18 della legge
55/1990, come modificato dall'articolo 34 della legge quadro in materia di lavori
pubblici. Per effetto della citata disposizione, le lavorazioni diverse da quella
prevalente, indicate nel bando, possono essere subappaltate o scorporate nella loro
interezza a scelta dell'offerente; il principio è desumibile con estrema chiarezza dal
comma 3 dell'articolo 18 legge 55/90, che fissa il limite quantitativo del trenta per
cento solo con riferimento al subappalto delle lavorazioni appartenenti alla categoria
prevalente.
A ciò si aggiunga che ai
sensi del medesimo articolo 18, comma 12, sono considerati subappalto i noli a caldo e le
forniture in opera che siano di importo superiore al due per cento dell'importo
complessivo dei lavori affidati, o comunque di importo superiore a 100.000 euro, e qualora
l'incidenza del costo della manodopera sia superiore al 50% del valore del contratto.
Le norme ora richiamate
conducono ad affermare che l'aggiudicatario:
1) ha la facoltà
incondizionata di avvalersi del subappalto o dello scorporo per tutto quanto esula dalla
categoria prevalente, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 13, comma 7, della legge
n. 109/94;
2) inoltre, ha la facoltà
di subappaltare il trenta per cento delle lavorazioni della categoria prevalente, fermo
restando che su tale limite incidono anche le lavorazioni non indicate separatamente nel
bando in quanto di valore inferiore ai limiti fissati dal menzionato articolo 30 del
regolamento;
3) infine, può liberamente
affidare a terzi nell'ambito dell'organizzazione dell'impresa, senza che ciò costituisca
subappalto, i noli a caldo e le forniture in opera di importo inferiore ai limiti fissati
dall'articolo 18, comma 12, della legge n. 55/1990 (due per cento del valore complessivo
dell'appalto o 100.000 Euro e/o incidenza della manodopera inferiore al 50%).
Nel rispetto del comma 3,
punto 1), dell'articolo 18 in questione, il concorrente deve indicare nell'offerta tutti i
lavori che intende subappaltare.
Se un concorrente omette di
rendere la dichiarazione, da un lato l'autorizzazione al subappalto non potrà essere
accordata in corso d'opera, dall'altro lato la stazione appaltante al momento della gara
dovrà verifìcare il possesso da parte dell'impresa dei requisiti di qualificazione
necessari - nel caso in cui questi fossero obbligatori - per eseguire le lavorazioni non
oggetto di subappalto.
E) Licitazione privata
semplificata
Per quanto riguarda la
licitazione privata semplificata, ad integrazione e parziale modifica della precedente
circolare, si suggerisce alle Stazioni appaltanti che annoverino negli elenchi costituiti
ai sensi dell'articolo 23 comma 1-ter della legge-quadro un numero elevato di imprese, di
non procedere ad una preventiva qualificazione generalizzata di queste ultime, ma di
effettuare tale verifica nella singola gara utilizzando il meccanismo del controllo a
campione di cui all'articolo 10, comma 1 quater, della legge 109/1994. Naturalmente,
dell'avvenuta verifica positiva dei requisiti dovrà tenersi conto per le successive
procedure avviate dalla medesima stazione appaltante, che potrà escludere dal sorteggio
le imprese già precedentemente verifìcate.
F) Verifica a campione
In ordine alle problematiche
emerse relativamente alla verifica a campione da eseguirsi ai sensi dell'articolo 10,
comma 1 quater della legge quadro, si richiama quanto esposto nelle precedenti circolari
11285/ 508/333 del 25 ottobre 1999 e 182/400/93 del 1^ marzo 2000, con le seguenti
ulteriori precisazioni.
La verifica a campione in
senso stretto riguarda i soli requisiti di capacità economico finanziaria e tecnico
organizzativa, benché le Stazioni appaltanti abbiano facoltà, ai sensi della normativa
vigente, di disporre la contemporanea verifica a campione anche dei requisiti di carattere
generale; solo per questi ultimi si ribadisce che la verifica dovrà svolgersi nel
rispetto delle norme sulla semplificazione contenute nella legge n. 127/1997 e nel Dpr n.
403/98.
Tornando alla verifica a
campione in senso stretto, concernente i soli requisiti economico-finanziari, si osserva
che gli stessi vengono dimostrati mediante documenti che ai sensi della speciale
disciplina di cui all'articolo 10, comma 1 quater, della legge n. 109/1994, debbono essere
presentati dai concorrenti sorteggiati. Tuttavia non possono ignorarsi alcuni dati di
fatto. Ad esempio l'impresa individuale deve comprovare alcuni requisiti mediante
produzione delle dichiarazioni fiscali, il cui originale si trova presso l'amministrazione
delle finanze, che non ne rilascia copia autentica. In tal caso, si ritiene ammissibile ai
fini dell'adempimento dell'onere probatorio che le stazioni appaltanti accettino come
documenti validi, le copie fotostatiche delle dichiarazioni presentate dall'interessato
ovvero dei bilanci depositati, corredate da una dichiarazione impegnativa di conformità
da parte del concorrente, nonché da copia della ricevuta di presentazione ovvero della
nota di deposito, con indicazione dell'amministrazione presso la quale gli originali
stessi si trovano. Tale procedura è in linea con il disposto dell'articolo 18, comma 2,
della legge n. 241/1990. Al riguardo si ritiene opportuno chiarire, a precisazione
dell'orientamento espresso dall'Autorità di vigilanza per i lavori pubblici nell'atto di
regolazione n. 15/2000, che detta disposizione prevede che il responsabile del
procedimento debba provvedere d'ufficio all'acquisizione diretta dei documenti comprovanti
fatti, stati e qualità dichiarati dall'interessato non solo quando la suddetta
documentazione si trovi presso l'amministrazione procedente, ma anche quando si trovi
presso qualunque "altra pubblica amministrazione". Trattandosi, pertanto, di
facoltà garantita al cittadino da una legge ordinaria dello Stato, la stessa non appare
derogabile da una pubblica amministrazione in una procedura di verifica che può condurre
a gravi conseguenze sanzionatorie. Una volta accertata l'eventuale falsità dei documenti
prodotti in copia, ancorché esaurita la procedura di verifica, la stazione appaltante
potrà procedere alla denuncia all'autorità giudiziaria.
Infine, è opportuno che le
singole stazioni appaltanti non sottopongano a controllo le imprese che risultino essere
già state sottoposte a verifica, con esito positivo, in occasione di altra procedura
bandita nell'anno precedente dalla medesima amministrazione per l'affidamento di lavori di
valore uguale o superiore rispetto a quello oggetto di gara. A tal fine, le imprese stesse
potrebbero dichiarare la circostanza all'atto della dichiarazione del possesso dei
requisiti, salva comunque la responsabilità delle stesse per eventuali difformità
sopravvenute.
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