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Il
Project Financing nasce nei paesi
anglosassoni come tecnica
finanziaria innovativa volta a
rendere possibile il finanziamento
di iniziative economiche sulla base
della valenza tecnico-economica del
progetto stesso piuttosto che sulla
capacità autonoma di indebitamento
dei soggetti promotori
dell'iniziativa. Il progetto viene
valutato dai finanziatori
principalmente per la sua capacità
di generare flussi di cassa, che
costituiscono la garanzia primaria
per il rimborso del debito e per la
remunerazione del capitale di
rischio, attraverso un'opportuna
contrattualizzazione delle
obbligazioni delle parti che
intervengono nell'operazione. La
fase di gestione dell'opera
costituisce elemento di primaria
importanza, in quanto soltanto una
gestione efficiente e
qualitativamente elevata consente di
generare i flussi di cassa necessari
a rimborsare il debito e remunerare
gli azionisti.
Caratteristiche
L'utilizzo
del Project Financing
comporta alcune specifiche
implicazioni dal punto di vista
organizzativo e contrattuale. Il
finanziamento, infatti, non è
diretto ad un'impresa pre-esistente
bensì va a beneficio di una società
di nuova costituzione ("società
di progetto" o anche "SPV"
- Special Purpose Vehicle) la
cui esclusiva finalità è la
realizzazione e la gestione del
progetto stesso.
La
società di progetto è un'entità
giuridicamente distinta da quella
del/i promotore/i del progetto, con
la conseguente separazione dei
flussi generati dal progetto da
quelli relativi alle altre attività
del promotore. Il duplice risultato
é che, in caso di fallimento del
progetto, il finanziatore non potrà
rivalersi su beni del promotore
diversi da quelli di proprietà
della società di progetto e,
simmetricamente, in caso di
fallimento del promotore la società
di progetto continuerà ad esistere
perseguendo le proprie finalità.
Inoltre,
la costituzione di una SPV consente
agli enti finanziatori
l'applicazione di formule di
controllo molto stringenti e
l'imposizione di vincoli
contrattuali e societari necessari
alla strutturazione di un'operazione
di PF.
E'
possibile sintetizzare le principali
caratteristiche del Project
Financing come segue:
-
il
progetto viene valutato dai
finanziatori principalmente
(ma non esclusivamente) per la
sua capacità di generare
flussi di cassa;
-
i
flussi di cassa, connessi alla
gestione del progetto,
costituiscono la fonte
primaria per il rimborso del
debito e per la remunerazione
del capitale di rischio;
-
al
fine di isolare i suddetti
flussi di cassa dalle altre
attività degli azionisti è
costituita un'apposita Società
di Progetto che ha il compito
di sviluppare l'iniziativa e
di beneficiare delle risorse
finanziarie necessarie alla
sua realizzazione;
-
la
fase di gestione dell'opera
costituisce elemento di
primaria importanza (al pari
della sua costruzione), in
quanto soltanto una gestione
efficace e qualitativamente
elevata consente di generare i
flussi di cassa necessari a
soddisfare banche ed
azionisti;
-
le
principali garanzie connesse
all'operazione sono di natura
contrattuale piuttosto che di
natura reale;
-
la
struttura dell'operazione è
definita a seguito di un
processo di negoziazione tra i
diversi soggetti coinvolti
(azionisti, banche,
controparti commerciali) in
merito alla ripartizione dei
rischi dell'iniziativa tra i
diversi partecipanti.
Le
fasi del Project Financing
La
realizzazione di un'operazione di Project
Financing può essere
generalmente disaggregata in tre
specifiche fasi:
-
Progettazione
e costruzione: in
questa fase i soggetti
finanziatori mettono
progressivamente a
disposizione del Progetto le
risorse finanziarie necessarie
alla sua
realizzazione.Normalmente la
maggiorparte delle risorse
finanziarie è messa a
disposizione da pool di
banche finanziatrici
attraverso appositi contratti
di finanziamento nei quali
sono previste rigorose
procedure che di volta in
volta consentono l'erogazione
di singole tranche del
finanziamento.
-
Start-up:
in questa fase si verifica se
il Progetto è stato
realizzato secondo i tempi e
le modalità previste. In
questa fase, vengono,
pertanto, attivati un serie di
test volti, in particolare, a
verificare la capacità del
progetto di funzionare secondo
le modalità previste nel
contratto di costruzione e,
pertanto, di generare i flussi
di cassa necessari a
rimborsare i debiti contratti
con i soggetti finanziatori.
Qualora il Progetto non
esprima i livelli di performance
attesi dovranno essere
attivati tutta una serie di
azioni volta a riportare il
progetto nelle condizioni di
erogazione di prestazioni
previsti dal contratto di
costruzione.
-
Gestione
operativa: una volta
completata la fase di start-up,
il Progetto inizia a generare
i flussi di cassa necessari a
rimborsare i finanziamenti. E'
in questa fase che potrà
essere realmente verificata la
capacità del Progetto di far
fronte ai finanziamenti
contratti per la sua
realizzazione attraverso il
flusso di cassa generato.
Tipologie
di strutture di project financing
Da
un punto di vista strettamente
finanziario è possibile
classificare le strutture di Project
Financing in funzione della
tipologia di rivalsa dei soggetti
finanziatori sugli azionisti della
Società di Progetto. In
particolare, è possibile
identificare:
-
operazioni
"senza rivalsa" (without
recourse): operazioni
di Project Financing in
cui è esclusa la rivalsa dei
finanziatori sugli azionisti;
in questo caso le banche
operano secondo logiche non
tradizionali accollandosi
rischi vicini a quelli
imprenditoriali,
alternativamente, esistono
soggetti terzi che forniscono
singolarmente o in modo
combinato appropriate
garanzie;
-
operazioni
con "rivalsa
limitata" (limited
recourse): operazioni
di Project Financing in
cui la rivalsa dei
finanziatori sugli azionisti
è limitata:
- nel
tempo
- nell'ammontare
- nella
qualità
-
operazioni
con "rivalsa piena"
(total recourse):
operazioni di Project
Financing in cui la
rivalsa dei finanziatori sugli
azionisti della Società di
Progetto è totale.*
L'evoluzione:
dal Project Financing al
Partenariato Pubblico Privato
Dall'energia
alle grandi infrastrutture
Le
prime operazioni di finanza di
progetto sono state realizzate negli
Stati Uniti nel settore della
produzione di energia elettrica.
Tali operazioni avvenivano in un
ambito strettamente privatistico:
privata era la società che
realizzava l'impianto di produzione
di energia, privata era la società
che acquistava l'energia prodotta
attraverso contratti di fornitura a
lungo termine.
L'applicazione
della finanza di progetto alla
realizzazione di infrastrutture di
pubblica utilità è una evoluzione
più recente. In un contesto
istituzionale favorevole alle
privatizzazioni, fu ritenuto che
alcune importanti opere
infrastrutturali potessero essere
realizzate con successo attraverso
il ricorso ai capitali e
all'iniziativa del settore privato.
Il
progetto di costruzione del tunnel
sotto la Manica - l'operazione forse
più ambiziosa mai realizzata in
finanza di progetto - ha dimostrato,
nonostante i numerosi problemi
emersi in corso d'opera, quanto la
scelta di associare il settore
privato alla costruzione e gestione
di opere pubbliche fosse valida e, a
certe condizioni, addirittura
preferibile al tradizionale metodo
dell'appalto pubblico.
Alla
fine del 1992 il governo
conservatore britannico diede
l'avvio alla c.d. Private Finance
Initiative (PFI), un programma teso
a creare un contesto istituzionale
favorevole al coinvolgimento dei
privati nella realizzazione di
investimenti pubblici attraverso
l'erogazione di concessioni di
costruzione e gestione in presenza
di condizioni di convenienza
economica per il settore privato e
di ottimizzazione di costi per il
settore pubblico.
Il
partenariato pubblico-privato (PPP)
esprime un concetto più ampio che
ricomprende una vasta gamma di
modelli di cooperazione tra il
settore pubblico e quello privato.
Il ricorso al PPP, attraverso le sue
diverse metodologie attuative può,
in generale, essere evocato in tutti
quei casi in cui il settore pubblico
intenda realizzare un progetto che
coinvolga un'opera pubblica, o di
pubblica utilità, la cui
progettazione, realizzazione,
gestione e finanziamento - in tutto
o in parte - siano affidati al
settore privato.
I
progetti realizzabili attraverso
interventi di PPP possono essere
identificati in tre principali
tipologie:
-
progetti
dotati di una intrinseca
capacità di generare reddito
attraverso ricavi da utenza:
i ricavi commerciali
prospettici di tali progetti
consentono al settore privato
un integrale recupero dei
costi di investimento
nell'arco della vita della
concessione. In tale tipologia
di progetti, il coinvolgimento
del settore pubblico si limita
ad identificare le condizioni
necessarie per consentire la
realizzazione del progetto,
facendosi carico delle fasi
iniziali di pianificazione,
autorizzazione, indizione dei
bandi di gara per
l'assegnazione delle
concessioni e fornendo la
relativa assistenza per le
procedure autorizzative;
-
progetti
in cui il concessionario
privato fornisce direttamente
servizi alla pubblica
amministrazione: è il
caso di tutte quelle opere
pubbliche - carceri, ospedali,
scuole - per le quali il
soggetto privato che le
realizza e gestisce trae la
propria remunerazione
esclusivamente (o
principalmente) da pagamenti
effettuati dalla pubblica
amministrazione su base
commerciale ;**
-
progetti
che richiedono una componente
di contribuzione pubblica:
è il caso di iniziative i cui
ricavi commerciali da utenza
sono di per se stessi
insufficienti a generare
adeguati ritorni economici, ma
la cui realizzazione genera
rilevanti esternalità
positive in termini di
benefici sociali indotti dalla
infrastruttura. Tali
esternalità giustificano
l'erogazione di una componente
di contribuzione pubblica.
Il
ricorso al PPP sta diffondendosi
sempre più, a livello europeo ed
internazionale, fondamentalmente per
due ordini di motivi:
-
il
settore privato è posto nelle
condizioni di fornire le
proprie capacità manageriali,
commerciali ed innovative
nella progettazione,
finanziamento, costruzione e
gestione di infrastrutture di
pubblica utilità, ottenendone
un ritorno economico. La fase
di gestione dell'opera, che
rappresenta il necessario
risultato di una corretta
progettazione e costruzione,
costituisce elemento di
primaria importanza, in quanto
soltanto una gestione
efficiente e di qualità
consente di generare i flussi
di cassa necessari a
rimborsare il debito contratto
e remunerare gli azionisti;
-
il
settore pubblico trae
beneficio, in termini
economico-finanziari, dalla
presenza dei privati,
attraverso una riduzione del
proprio impegno finanziario
complessivo e, più in
generale, da un miglioramento
della qualità di servizi
erogati.
Elementi
essenziali del PPP sono:
-
la
partecipazione attiva del
settore privato in tutte le
fasi della realizzazione
dell'infrastruttura e
dell'erogazione dei relativi
servizi;
-
la
trasparenza e la tutela della
concorrenza nella gestione
delle procedure di gara;
-
l'ottimizzazione
dei costi per il settore
pubblico (value for money),
da intendersi non solo come
costo effettivo di
realizzazione
dell'infrastruttura, ma anche
della gestione della stessa in
funzione dei servizi da
prestare all'utenza;
-
il
trasferimento di livelli di
rischio al settore privato,
identificando il soggetto più
idoneo a sopportarne gli
effetti e in funzione
dell'ottimizzazione della loro
gestione.
Il
caso italiano
In
Italia le prime operazioni di
finanza di progetto sono state
realizzate a seguito della
liberalizzazione del mercato della
produzione dell'energia elettrica,
delineata agli inizi degli anni
novanta dalla legge 9/91 e dalla
legge 10/91. Secondo stime fornite
dall'Associazione Bancaria Italiana,
tali operazioni hanno permesso la
realizzazione di impianti di
cogenerazione per un controvalore
stimato di circa 5 miliardi di Euro.
Tutto
ciò ha fornito la prova tangibile
della applicabilità della finanza
di progetto alla realtà italiana ed
ha aperto la strada alla
applicazione di tali tecniche
nell'ambito delle infrastrutture di
pubblico servizio.
Il
ricorso ad uno strumento introdotto
appositamente per favorire la
partecipazione di investitori
privati nella realizzazione di opere
pubbliche è, d'altra parte, una
scelta quasi obbligata per un paese
come l'Italia, il cui livello di
infrastrutturazione è al di sotto
di quello degli altri partners
dell'Unione Europea e in cui solo
recentemente è stata favorita la
partecipazione privata in settori
storicamente pubblici.
Numerose
sono le ragioni per cui il ricorso
al PPP può dare oggi, in Italia, un
importante contributo al processo di
modernizzazione del Paese. Tra
queste, in particolare, vale
menzionare:
-
la
possibilità di incrementare
la dotazione infrastrutturale
del Paese a parità di risorse
pubbliche impegnate, grazie
all'apporto di risorse private
addizionali ovvero la
possibilità di liberare
risorse pubbliche da impiegare
in quei settori in cui i
servizi di pubblica utilità
sono ancora carenti;
-
una
più attenta fase di
programmazione, l'adozione di
procedure di gara trasparenti,
una migliore allocazione dei
rischi, attraverso
un'opportuna
contrattualizzazione delle
rispettive responsabilità,
quali condizioni dirette a
consentire una più
efficiente, anche in termini
di tempi, costruzione e
gestione dell'opera,
funzionale alla prestazione di
servizi di pubblica utilità
qualitativamente migliori;
-
una
maggiore trasparenza dei costi
complessivi di gestione dei
servizi, atta ad innescare
meccanismi che stimolino
un'effettiva concorrenza sui
costi di gestione volta a
consentire una progressiva
riduzione degli stessi;
-
un'ottimizzazione
dell'uso delle risorse
disponibili, capaci di
generare un circolo virtuoso
tra spesa pubblica e
prestazioni di servizi
pubblici (miglioramento dei
servizi di pubblica utilità
erogati a parità di spesa
pubblica) in funzione della
qualità delle opere
pubbliche.
Queste
motivazioni non sono state, finora,
tutte apprezzate in eguale misura.
In particolare, si può forse
evidenziare una tendenza a
valorizzare solo il primo dei
fattori elencati, a detrimento degli
ulteriori elementi che, invece,
rappresentano la reale svolta cui
modelli di PPP, se adeguatamente
perseguiti, possono dare un
contributo assai significativo.
Oltre
che dall'effetto di addizionalità
delle risorse finanziarie
disponibili, originato dal ricorso
al settore privato, le pubbliche
amministrazioni dovrebbero essere
indotte a ricorrere a modelli di PPP
per la realizzazione di
infrastrutture di pubblica utilità
in quanto "il ricorso a tale
strumento può incentivare un
miglioramento nella qualità
progettuale ed assicurare una
contrattualizzazione più adeguata
dei servizi per la gestione e la
manutenzione delle opere, da cui
dipende largamente la loro utilità
sociale"***
. E' chiaro, peraltro, che il
raggiungimento di un tale obiettivo
richieda tempi lunghi di maturazione
potendo essere definito una sorta di
rivoluzione copernicana nella
triangolazione tra pubblica
amministrazione, settore privato e
utenza finale. Ciò perché la
variabile qualitativa è quella che
consente la composizione e
ponderazione dei diversi interessi
in gioco, in quanto progettazione,
finanziamento, costruzione e
gestione efficienti di
infrastrutture destinate al servizio
della collettività consentono:
-
all'amministrazione,
di svolgere la propria
funzione nel rispetto dei
principi di efficienza,
efficacia ed economicità, che
devono caratterizzare l'azione
amministrativa, attraverso una
corretta allocazione delle
risorse pubbliche, intese in
senso lato - fondi pubblici,
risorse umane e strumentali -
in funzione della prestazione
di servizi pubblici di elevato
livello qualitativo;
-
al
settore privato, di perseguire
il proprio scopo di profitto,
incentivando l'innovazione ed
in funzione dell'apertura di
nuovi settori del mercato, in
passato dominio prevalente
dalla pubblica
amministrazione;
-
all'utente
finale, di ottenere servizi di
pubblica utilità più
efficienti ed in grado di
elevare il livello qualitativo
della vita nel Paese, senza
che ciò comporti ulteriori
aggravi fiscali.
_____________________
* In
questo caso vengono a cadere i
presupposti del Project Financing
anche se non viene a mancare la
capacità del settore privato di
intervenire nella costruzione,
finanziamento e gestione delle
iniziative.
** Iniziative
di questo tipo impongono
all'amministrazione di prestare
particolare attenzione alla
rispondenza dei costi dei servizi da
acquistare a ben determinati
parametri di mercato. Occorre
tuttavia rilevare che l'ordinamento
vigente in materia di lavori
pubblici non sembra consentire la
realizzazione di tale tipo di
iniziative. L'art 19, comma 2 della
legge 109/94 impone, infatti, il
limite del 50% dell'importo totale
dei lavori alla contribuzione
pubblica.
*** DPEF
2000-2003
By UFP - Unità Tecnica Finanza di Progetto
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