Consiglio di
stato - Sezione V - Decisione n. 2997 del 22 maggio 2012
Punteggio attribuito all’offerta non
superiore ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti
dal bando. Solo facoltà di esperire la verifica - Mancanza elementi
specifici, in quanto da un lato il punteggio tecnico assegnato ai due
concorrenti era minimo ed altrettanto minimo era lo scarto tra quanto
percepito dal gestore uscente e quanto richiesto, dall’altro le offerte
economiche vanno valutate nella loro globalità e non nei singoli
elementi contabili...
FATTO e
DIRITTO
In data 18 febbraio 2010,
successivamente a procedura andata deserta, il Comune di Caravaggio
indiceva gara mediante procedura aperta con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa per l’affidamento del servizio di
raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani per il triennio
successivo, con importo a base di gara di complessivi €. 1.926.804,00
oltre i.v.a., di cui €. 38.536,08 per oneri di sicurezza non soggetti a
ribasso.
Rimasti in gara due soli
concorrenti, la Bergamelli s.r.l. e la Servizi comunali s.p.a. ed avendo
conseguito la prima 70,05 punti e la seconda 87,67, l’aggiudicazione
veniva disposta a favore della seconda con determinazione del 27 maggio
2010.
Avverso tale
determinazione ed i verbali di gara insorgeva la Bergamelli con ricorso
al TAR della Lombardia, sezione staccata di Brescia, notificato 26
giugno 2010 ed articolato su tre diverse censure, contro il quale si
costituiva dapprima la Servizi comunali con ricorso incidentale e
contestando per altre ragioni l’inammissibilità del ricorso e,
successivamente, il Comune di Caravaggio, chiedendone il rigetto.
Con sentenza n. 4861 del
17 dicembre 2010 il TAR rigettava il ricorso incidentale ed accoglieva
il ricorso principale sulla base della fondatezza del secondo motivo,
dopo aver affermato l’infondatezza degli altri due mezzi.
Con ricorso in Consiglio
di Stato notificato il 16 marzo 2011, il Comune di Caravaggio proponeva
appello nei confronti della sentenza in questione, sostenendo
l’erroneità dell’assunto secondo cui – ragione fondamentale
dell’accoglimento del ricorso di primo grado –sarebbe stato ragionevole
e conforme ai principi di buona amministrazione che la stazione
appaltante sottoponesse a verifica di congruità l’offerta
dell’aggiudicataria Servizi comunali.
Il punteggio attribuito
all’offerta della Servizi comunali non era superiore ai quattro quinti
dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando, quindi il Comune
aveva solo la facoltà di esperire la verifica: ma per fare ciò mancavano
elementi specifici, in quanto da un lato il punteggio tecnico assegnato
ai due concorrenti era minimo ed altrettanto minimo era lo scarto tra
quanto percepito dal gestore uscente e quanto richiesto dalla Servizi
comunali, dall’altro le offerte economiche vanno valutate nella loro
globalità e non nei singoli elementi contabili – come invece
sostanzialmente inteso dalla sentenza – ed una bassa percentuale di
utile può sottintendere un interesse all’espansione in aree di
intervento nuove ed inserirsi in una strategia imprenditoriale a lungo
raggio temporale. Quindi non vi erano nell’offerta quegli elementi di
incongruità che avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione a svolgere la
verifica in questione, contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza
impugnata.
Il Comune di Caravaggio
concludeva per l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese,
conclusioni cui si è associata la Servizi comunali costituitasi in
giudizio, mentre la Bergamelli sosteneva l’infondatezza dell’appello,
chiedendone il rigetto.
Alla odierna udienza
pubblica la causa è passata in decisione.
Il Collegio ritiene che la
sentenza impugnata sia da confermare.
Se le tesi del Comune
possono essere in astratto corrette – l’incongruità va pronunciata a
fronte di un giudizio globale e l’utile di impresa può in parte essere
sacrificato davanti a logiche di espansione o di mantenimento delle
posizioni di mercato in situazione congiunturale– si deve tuttavia
rilevare che il TAR ha ritenuto conforme ai principi di buona
amministrazione non tanto l’esclusione sic et simpliciter
dell’offerta della Servizi comunali, ma l’esigenza che questa venisse
sottoposta a giudizio di congruità, giudizio che può poi concludersi
positivamente per l’offerente sottoposta a controllo, ma che non può
prescindere da un preliminare esame analitico, poiché il dato
complessivo potrà riguardare la verifica di anomalia una volta che
questa sia stata svolta.
Perciò la sussistenza in
un’offerta di elementi singoli e specifici che siano evidentemente
incongrui deve determinare nella stazione appaltante il dovere di
avviare il controllo che dovrà vagliare quell’attendibilità complessiva
che sola permette l’ammissibilità dell’offerta.
I dati prodotti dalla
Bergamelli sono incontrovertibili nel dimostrare che l’offerta risultata
aggiudicataria avesse aspetti del tutto incongrui ed irragionevoli, la
cui presenza onerava il Comune a procedere alla verifica di anomalia.
Quanto indicato a titolo
di “costo complessivo di materiali di consumo, spese generali ed utili”
ammonta a €. 10.100,00, ma la sua analisi rivela che le sole spese
generali includenti assicurazioni, gestione manodopera, attivazione
numero verde e costi di segreteria esposti nel dettaglio superano
largamente la somma finale.
Altrettanto si deve
rilevare per quanto concerne i costi medi di utilizzo dei mezzi indicato
dalla Servizi comunali: è sufficiente prendere in considerazione i costi
del carburante, pagg, 25 e 26 del ricorso di primo grado, per verificare
che anche nella migliore ipotesi indicate dalle schede tecniche dei
veicoli, sono stati preventivati costi inferiori dei 2/3 rispetto alla
altrui offerta.
Inoltre nulla risulta
conteggiato in riferimento alla volontà dichiarata da Servizi comunali
di aprire una sede operativa in Caravaggio conducendo in locazione un
immobile, il cui canone non può ritenersi spesa ininfluente ai fini dei
costi gravanti sull’aggiudicataria.
Su tutto questo va
aggiunto, elemento finale, ma del tutto rilevante, che se l’accettazione
di un utile inferiore a quanto si potrebbe ottenere con i prezzi di
mercato può risultare, (in concrete circostanze e non per valutazione “a
priori”) accettabile in riferimento alle strategie “cicliche” di impresa
sopra evidenziate, non di meno l’utile non può ridursi ad una cifra
simbolica tanto da essere inverosimile, se non inesistente: l’utile deve
sussistere in termini oggettivi anche ai fini del rispetto dei principi
di buona amministrazione, poiché davanti a prestazioni assolutamente
sottocosto è evidente che l’interesse pubblico all’adempimento di un
servizio che rientri nella diligenza ordinaria viene inevitabilmente
messo a repentaglio.
Per le suesposte
considerazioni l’appello deve essere respinto con la conferma della
sentenza impugnata e la conseguente necessità dell’esperimento della
verifica di anomalia.
Sussistono in ogni caso le
ragioni per compensare tra le spese di giudizio, avuto anche riguardo
allo scarto minimo del punteggio tecnico assegnato ai due concorrenti e
non contestato in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge e, per
l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Fonte:
Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa
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